Sentenza n. 348/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione comunale deducendo, in primo luogo, la violazione degli obblighi derivanti dal Programma integrato di recupero e dalle Convenzioni urbanistiche del 1988, nonché dell’accordo stipulato il 2 febbraio 2024, assumendo che tali atti avrebbero escluso la destinazione della Piazza Cambiaghi a parcheggio pubblico in superficie. Sono stati invocati l’art. 11 della legge n. 241/1990, gli artt. 1218, 1222, 1223, 1372, 1374 e 1375 c.c., i principi di buona fede e correttezza e l’art. 1 della legge n. 241/1990. La ricorrente ha inoltre dedotto eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità e difetto dei presupposti, difetto di motivazione e violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Con un ulteriore motivo ha lamentato l’incompetenza della Giunta, in quanto la deliberazione avrebbe modificato l’assetto urbanistico dell’area già disciplinato dal Consiglio comunale, nonché la violazione degli artt. 7 e seguenti della legge n. 241/1990 per mancata comunicazione di avvio del procedimento. È stata proposta anche domanda di accertamento dell’obbligo del Comune di rispettare le destinazioni convenzionali e domanda risarcitoria. La ricorrente sosteneva inoltre che il Comune avesse erroneamente ritenuto ordinaria la destinazione a parcheggio della superficie, trascurando l’esistenza dell’autosilo sotterraneo e la sua asserita sufficienza a soddisfare la domanda di sosta.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e la domanda risarcitoria. Ha interpretato le Convenzioni del 1988 e l’accordo del 2024 secondo i criteri degli artt. 1362 e seguenti c.c., applicabili agli accordi ex art. 11 della legge n. 241/1990. Dal tenore letterale delle clausole non emerge alcun divieto espresso di destinare la Piazza a parcheggio pubblico in superficie: le aree erano destinate alla Piazza del mercato, ai relativi accessi e ad altre opere di urbanizzazione, tra cui possono rientrare i parcheggi. La previsione relativa all’accesso e all’agibilità dell’autosilo sotterraneo ha finalità viabilistica e non esclude il parcheggio in superficie. Anche l’accordo del 2024 non contiene tale divieto; il Comune aveva respinto la proposta della ricorrente di inserirvi una clausola di esclusione. Il comportamento tenuto negli anni 2006-2023, quando la Piazza era stata utilizzata anche come parcheggio pubblico con il consenso della ricorrente e mediante corresponsione di un corrispettivo, non dimostra l’esistenza di un divieto convenzionale, ma conferma l’assenza di un impedimento generale alla destinazione a parcheggio. Il parcheggio sotterraneo è stato correttamente considerato uno standard urbanistico e non un’opera realizzata mediante finanza di progetto, sicché il Comune non era tenuto a garantirne l’equilibrio economico-finanziario attraverso la disponibilità di un parcheggio in superficie. Il TAR ha inoltre valorizzato il PGT del 2017 e il Piano dei Servizi, che includono l’area tra quelle destinate alla mobilità e viabilità e individuano un parcheggio pubblico a raso. La scelta comunale è stata ritenuta coerente con l’evoluzione della mobilità urbana, l’estensione della ZTL, la prossimità alla stazione Monza Sobborghi e le esigenze di fruibilità e decongestionamento del traffico. Non sussisteva quindi un affidamento qualificato della ricorrente prevalente sulle successive scelte pianificatorie, anche per il lungo intervallo temporale tra le Convenzioni del 1988 e il PGT del 2017. È stata respinta anche la censura relativa alla pretesa insufficienza della motivazione e alla mancata considerazione dell’autosilo sotterraneo, poiché la deliberazione vi faceva riferimento e la valutazione della domanda complessiva di sosta appartiene alla discrezionalità tecnica e amministrativa degli uffici comunali, non superata da dati parziali prodotti dalla ricorrente. La censura di incompetenza è stata respinta poiché la deliberazione di Giunta costituiva attuazione delle precedenti deliberazioni consiliari e non modificava illegittimamente l’assetto urbanistico. La mancata comunicazione di avvio del procedimento non determinava comunque illegittimità: l’atto non incideva unilateralmente su un accordo vincolante e, in ogni caso, gli atti inseriti in un rapporto obbligatorio paritetico sono soggetti alle regole privatistiche e non alla disciplina dei procedimenti autoritativi. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza dell’illegittimità dell’azione amministrativa e perché, al momento della proposizione del ricorso, il danno non si era ancora verificato; la successiva allegazione dei danni mediante memorie non notificate non poteva integrare la domanda introduttiva, in violazione dell’onere di specificità e del principio dispositivo. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti per quanto compatibili

  Gli accordi tra amministrazione e privati sono interpretati applicando, per quanto compatibili, i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti.

• artt. 1362 ss. c.c.

  il loro comportamento complessivo anche posteriore alla conclusione del contratto

  Le convenzioni urbanistiche devono essere interpretate considerando il dato letterale, il collegamento tra le clausole, la comune intenzione delle parti, la funzione economica dell’accordo, la buona fede e il comportamento complessivo anche successivo alla stipulazione.

• art. 1366 c.c.

  Il criterio della buona fede impedisce interpretazioni cavillose delle clausole non coerenti con la ragione pratica e la causa concreta dell’accordo.

• art. 1369 c.c.

  L’interpretazione funzionale consente di attribuire alle clausole il significato coerente con la ragione pratica o causa concreta dell’accordo.

• art. 1, comma 1-bis, l. 241/1990

  L’attività dell’amministrazione regolata da rapporti paritetici e da norme di diritto privato non è soggetta, per tale profilo, alla disciplina degli atti autoritativi.

• art. 13, comma 1, l. 241/1990

  Le disposizioni sulla partecipazione procedimentale non si applicano alla pianificazione e alla programmazione, disciplinate da regole speciali.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione della scelta comunale è stata ritenuta ricavabile dal complesso degli atti pianificatori e generali relativi alla mobilità e al territorio.

• art. 42, comma 2, d.lgs. 267/2000

  Non è stata ravvisata una violazione della competenza consiliare, poiché la deliberazione di Giunta è stata qualificata come attuativa di precedenti deliberazioni del Consiglio comunale.

• art. 40, comma 1, lett. d, c.p.a.

  La domanda risarcitoria deve contenere un’allegazione specifica dei fatti costitutivi del danno; non è ammissibile integrare successivamente la domanda introduttiva con memorie non notificate.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  Il principio dispositivo impedisce di introdurre successivamente, con atti non notificati, elementi costitutivi nuovi della domanda risarcitoria.

Massime di principio

• Le convenzioni urbanistiche, in quanto accordi ex art. 11 della legge n. 241/1990, devono essere interpretate secondo i criteri degli artt. 1362 e seguenti c.c., valorizzando il dato letterale nel contesto complessivo, la comune intenzione delle parti, la funzione concreta dell’accordo, la buona fede e il comportamento successivo dei contraenti.
• L’assenza di un divieto espresso in una convenzione urbanistica non può essere trasformata in un vincolo di destinazione esclusivo mediante un’interpretazione estensiva, quando il testo convenzionale prevede una destinazione ampia a opere di urbanizzazione e non esclude la specifica utilizzazione contestata.
• L’utilizzazione temporanea e consensuale di un’area per una determinata funzione, accompagnata dal pagamento di un corrispettivo, non dimostra necessariamente l’esistenza di un precedente divieto convenzionale: può invece costituire elemento interpretativo della compatibilità di quella funzione con gli accordi.
• La scelta di destinare un’area a parcheggio nell’ambito delle politiche di mobilità urbana rientra nella discrezionalità amministrativa e pianificatoria dell’ente locale, sindacabile soltanto in presenza di manifesta illogicità, travisamento o carenza istruttoria; la sufficienza di strutture alternative non può essere dimostrata mediante dati parziali non rappresentativi della domanda complessiva di mobilità.
• Quando l’atto amministrativo costituisce attuazione di precedenti deliberazioni consiliari e non modifica l’assetto urbanistico, non sussiste incompetenza della Giunta per il solo fatto che l’atto incida concretamente sull’utilizzo dell’area.
• Gli atti inseriti in un rapporto obbligatorio paritetico, anche se adottati da un’amministrazione, non sono soggetti alle regole partecipative proprie dei procedimenti autoritativi; inoltre, la domanda risarcitoria deve allegare tempestivamente e specificamente i fatti costitutivi del danno e non può essere integrata con memorie non notificate.

Come è indicizzato