Sentenza n. 1110/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda i provvedimenti con cui il GSE, dopo avere approvato sette richieste di verifica e certificazione e riconosciuto complessivamente 60.695 titoli di efficienza energetica, ha accertato la carenza dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi, disposto il recupero dei titoli già emessi e rigettato l’ottava richiesta. Nel giudizio di primo grado è sopravvenuto l’art. 56 del d.l. n. 76/2020, che ha assoggettato il potere di decadenza dagli incentivi ai presupposti dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990 e ha consentito agli interessati di chiedere il riesame dei provvedimenti oggetto di giudizi pendenti. A seguito dell’istanza di riesame, il GSE ha confermato l’esito dell’attività di controllo del 2016, facendo però salve le sette richieste già approvate e i relativi titoli. Il TAR ha dichiarato cessata la materia del contendere quanto alla decadenza e improcedibile l’impugnazione del rigetto dell’ottava richiesta, ritenendo venuto meno l’interesse alla decisione e rilevando, erroneamente, la mancata impugnazione del provvedimento di riesame. L’appellante ha dedotto error in iudicando, violazione dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020 e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, riproponendo i motivi di merito non esaminati in primo grado: violazione della normativa sugli incentivi e dei criteri di addizionalità, baseline e calcolo dei risparmi; difetto di motivazione, istruttoria e parametri di riferimento; travisamento, illogicità, irragionevolezza, sviamento e ingiustizia manifesta; lesione del legittimo affidamento; violazione delle garanzie partecipative e dell’art. 10-bis l. n. 241/1990.

La decisione

L’appello è stato accolto quanto alla definizione processuale della controversia. Il Consiglio di Stato ha ritenuto erronee sia la declaratoria di cessazione della materia del contendere sia quella di improcedibilità. La presentazione dell’istanza di riesame ex art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020 e il suo parziale accoglimento non fanno venir meno, di per sé, l’interesse a contestare il provvedimento originario che nega la spettanza degli incentivi. Il provvedimento di riesame attiva un procedimento nuovo, volto a verificare i presupposti introdotti dallo ius superveniens e l’esistenza di un interesse pubblico attuale e prevalente, senza comportare una rivalutazione della legittimità del provvedimento originario. Poiché il GSE ha confermato l’esito dell’attività di controllo e la non spettanza degli incentivi, il provvedimento del 2016 continua a costituire il presupposto giuridico del rigetto dell’ottava richiesta e conserva attitudine lesiva. L’utilità derivante dall’eventuale annullamento dell’atto originario, consistente nel ripristino integrale degli incentivi, permane. La cessazione della materia del contendere avrebbe richiesto il pieno conseguimento del bene della vita; l’improcedibilità avrebbe richiesto che il nuovo atto avesse sostituito l’assetto regolatorio originario, rendendo inutile la decisione sull’atto precedente, condizioni non ravvisabili. È stato inoltre accertato l’errore di fatto del TAR sulla mancata impugnazione del provvedimento di riesame, comunque irrilevante ai fini dell’interesse a contestare il provvedimento presupposto. Poiché le erronee declaratorie avevano impedito l’esame di tutti i motivi di ricorso e l’errore era palese, il Consiglio di Stato ha dichiarato nulla la sentenza ai sensi dei principi dell’Adunanza plenaria e ha rimesso la causa al giudice di primo grado ex art. 105 c.p.a., affinché esamini il merito delle censure. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla l. 11 settembre 2020, n. 120

  Il comma 7 assoggetta il potere di disporre la decadenza dagli incentivi ai presupposti dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, applicandoli anche ai procedimenti in corso; il comma 8 consente di chiedere al GSE il riesame dei provvedimenti oggetto di giudizi pendenti.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I presupposti dell’annullamento d’ufficio costituiscono, per effetto dell’art. 56, comma 7, d.l. n. 76/2020, il parametro cui è assoggettato il potere di disporre la decadenza dagli incentivi; il riesame ex art. 56, comma 8, opera però come procedimento speciale e non implica necessariamente una nuova verifica della legittimità dell’atto originario.

• art. 42, comma 3-ter, d.lgs. 28/2011

  Nel caso concreto è stato applicato per fare salve le sette richieste di verifica e certificazione già approvate e i titoli conseguiti per effetto delle stesse.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi di primo grado non esaminati o assorbiti.

• art. 105 c.p.a.

  Impone la rimessione al giudice di primo grado quando la sentenza è nulla per un palese errore sull’esclusione della legittimazione o dell’interesse a ricorrere che abbia determinato l’omesso esame della totalità dei motivi.

Massime di principio

• La declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse richiede un mutamento dell’assetto degli interessi tale da impedire il conseguimento dell’utilità sostanziale perseguita o da rendere inutile la decisione; quando sopravviene un nuovo provvedimento, tale effetto si produce solo se il nuovo atto reca una nuova regolazione del rapporto e rende non più attuale l’assetto espresso dall’atto impugnato.
• La cessazione della materia del contendere presuppone il pieno conseguimento, durante il giudizio, del bene della vita cui tendeva l’azione; il semplice miglioramento parziale della posizione del ricorrente non è sufficiente.
• Il riesame speciale previsto dall’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020 costituisce un nuovo procedimento di autotutela sui generis, diretto a verificare i presupposti introdotti dallo ius superveniens e l’esistenza di un interesse pubblico attuale prevalente, senza comportare necessariamente una rivalutazione della legittimità fattuale e giuridica del provvedimento originario.
• Il parziale accoglimento dell’istanza di riesame non elimina l’interesse a impugnare il provvedimento originario di decadenza dagli incentivi quando quest’ultimo continua a fondare il diniego dell’incentivo e l’annullamento giudiziale potrebbe consentire il ripristino integrale del beneficio.
• La nullità della sentenza e la rimessione al primo giudice ex art. 105 c.p.a. ricorrono quando l’esclusione della legittimazione o dell’interesse a ricorrere deriva da un errore palese e determina l’omesso esame della totalità dei motivi di ricorso.

Come è indicizzato