Sentenza n. 460/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

Il giudizio è stato riassunto davanti al giudice amministrativo ai sensi dell'art. 11, comma 4, c.p.a., dopo che il giudice civile aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione. Il ricorrente ha chiesto di accertare la responsabilità dello Stato e della Regione Puglia per la diffusione della Xylella fastidiosa negli oliveti di sua proprietà e di ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali, oltre rivalutazione e interessi. Ha dedotto la violazione della normativa europea e nazionale in materia di organismi nocivi da quarantena, sostenendo che le amministrazioni avrebbero omesso o ritardato l'adozione di misure idonee a prevenire, eradicare e contenere il batterio. In particolare, ha lamentato l'inerzia o l'inadeguatezza dell'azione amministrativa successivamente al ritrovamento ufficiale della Xylella in Puglia nel 2013 e all'adozione delle decisioni europee del 2014 e del 2015. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito la tardività e la decadenza dell'azione, la prescrizione quinquennale, il difetto di legittimazione passiva dello Stato e, nel merito, l'infondatezza della domanda. Il TAR ha ritenuto tempestiva la riassunzione ai sensi dell'art. 11, comma 4, c.p.a., ma ha considerato assorbite le ulteriori eccezioni preliminari, decidendo la controversia nel merito. Il ricorrente non avrebbe inoltre dimostrato né il carattere illegittimo e colpevole dell'azione amministrativa, né il nesso causale tra specifiche omissioni delle amministrazioni e i danni subiti, né di avere adempiuto agli obblighi di vigilanza e segnalazione gravanti sui proprietari.

La decisione

Il ricorso è stato integralmente respinto. Il TAR ha ritenuto che la posizione azionata fosse riconducibile a un interesse legittimo pretensivo connesso all'esercizio di poteri autoritativi e discrezionali in materia di protezione fitosanitaria. L'azione amministrativa deve essere valutata ex ante, considerando le conoscenze scientifiche e le circostanze disponibili tra il 2013 e il 2018, e non alla luce delle conoscenze maturate successivamente. Dalla ricostruzione dell'attività amministrativa è emerso che la Regione e lo Stato avevano adottato misure di monitoraggio, ricerca, delimitazione delle aree infette, informazione, eradicazione nei focolai puntiformi e successivo contenimento, rimodulando la strategia in ragione della diffusione del fenomeno e dell'impossibilità di una generalizzata eradicazione. Il Collegio ha quindi escluso una palese inerzia, un ritardo colpevole o un esercizio manifestamente irragionevole del potere discrezionale. Ha valorizzato anche la sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea del 5 settembre 2019, secondo cui la mera diffusione del batterio non dimostra né la violazione degli obblighi specifici né il nesso causale con tale violazione. La mancata immediata eradicazione non è stata ritenuta esigibile, sia per la necessità di attività istruttorie e tecnico-scientifiche, sia perché una misura generalizzata avrebbe potuto risultare sproporzionata. Quanto alla responsabilità risarcitoria, il TAR ha ribadito che occorre provare cumulativamente condotta illegittima, colpa dell'amministrazione, danno e nesso causale. Il ricorrente non ha indicato quali specifiche piante, aree, omissioni e momenti temporali avrebbero consentito di evitare la propagazione del batterio nei propri fondi. Non ha inoltre dimostrato di avere informato il Servizio fitosanitario regionale, pur avendo rilevato dal 2018 i sintomi della malattia, come richiesto dalla normativa regionale. La consulenza tecnica non può supplire alla mancata prova dei fatti costitutivi della domanda, essendo uno strumento di ausilio tecnico e non un mezzo di prova. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 11, comma 4, c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione; il TAR ha ritenuto tempestiva la riassunzione e ha esaminato la causa nel merito.

• Direttiva 2000/29/CE

  Ciascuno Stato membro notifica immediatamente per iscritto alla Commissione ed agli altri Stati membri la presenza nel suo territorio di organismi nocivi di cui all'allegato I, parte A, sezione I. Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione.

  La disciplina impone obblighi di notifica e l'adozione delle misure necessarie per l'eradicazione o, quando questa non sia possibile, per il contenimento degli organismi nocivi.

• d.lgs. 214/2005

  Ha recepito la Direttiva 2000/29/CE e disciplinato, tra l'altro, la struttura e le funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

• Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  In presenza di una diffusione ormai ampia della Xylella nella provincia di Lecce, consente il ricorso a misure di contenimento anziché di eradicazione quando l'eradicazione non sia più possibile.

• art. 2697 c.c.

  Pone a carico del ricorrente l'onere di provare i fatti costitutivi della responsabilità, inclusi danno, entità del pregiudizio e nesso causale.

• art. 115 c.p.c.

  È richiamato insieme all'art. 2697 c.c. per affermare che l'azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo è soggetta al principio dell'onere della prova e non al metodo acquisitivo proprio del giudizio impugnatorio.

• art. 97 Cost.

  I canoni di imparzialità e buon andamento rilevano nella valutazione della colpa dell'amministrazione come apparato.

• art. 2 l.r. Puglia 29 marzo 2017, n. 4

  Chiunque venga a conoscenza della presenza dell'organismo specificato ne informa immediatamente il Servizio fitosanitario regionale e fornisce tutte le informazioni pertinenti.

  Attribuisce anche ai proprietari dei terreni l'obbligo di segnalare immediatamente la presenza della Xylella e di fornire le informazioni pertinenti.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha giustificato l'oscuramento delle generalità della parte interessata.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Sono richiamati, unitamente all'art. 52 d.lgs. 196/2003, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per l'esercizio o il mancato esercizio di poteri autoritativi discrezionali richiede la prova cumulativa della condotta illegittima, della colpa dell'amministrazione, del danno e del nesso causale tra condotta ed evento dannoso.
• La legittimità dell'esercizio di poteri amministrativi discrezionali in materia tecnico-scientifica deve essere valutata ex ante, sulla base delle conoscenze, delle circostanze e delle alternative concretamente disponibili nel periodo in cui l'amministrazione ha agito, e non ex post alla luce degli sviluppi successivi.
• La mera diffusione di un fenomeno dannoso non dimostra, di per sé, né la violazione degli obblighi amministrativi di prevenzione e contenimento né il nesso causale tra l'azione amministrativa e il danno; il danneggiato deve individuare specifiche omissioni o azioni illegittime e dimostrare che esse avrebbero ragionevolmente evitato l'evento.
• Quando l'eradicazione di un organismo nocivo non sia concretamente possibile per l'estensione e la rapidità della diffusione, l'amministrazione può legittimamente rimodulare la strategia passando da misure di eradicazione a misure di contenimento, purché la scelta sia coerente con le conoscenze tecnico-scientifiche disponibili e con il principio di proporzionalità.
• Nell'azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo grava sul ricorrente l'onere rigoroso di provare l'esistenza e l'entità del danno e la sua riconducibilità causale all'illecito amministrativo; la consulenza tecnica d'ufficio non può supplire alla mancata allegazione e prova dei fatti costitutivi della domanda.
• Il proprietario di beni esposti a un'emergenza fitosanitaria deve adempiere agli obblighi di vigilanza, diligenza e segnalazione previsti dalla normativa; la mancata dimostrazione di aver segnalato tempestivamente i sintomi dell'infezione può concorrere a escludere la prova del nesso causale e della responsabilità dell'amministrazione.

Come è indicizzato