Sentenza n. 515/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta indetta dall’Azienda ospedaliera universitaria per l’affidamento quadriennale del servizio di trasporto sanitario integrato, di emergenza e di emoderivati o campioni biologici. Il Consorzio aggiudicatario aveva conseguito il primo posto, il RTI SEA il secondo e il RTI San Paolo della Croce il terzo. Il RTI SEA aveva impugnato l’ammissione e l’aggiudicazione in favore del Consorzio, mentre il Consorzio aveva proposto ricorso incidentale contro l’ammissione del RTI SEA; la terza classificata aveva proposto autonomo ricorso contro l’aggiudicazione e l’ammissione del RTI SEA. Il TAR aveva accolto sia il ricorso principale del RTI SEA, per nullità dei contratti di avvalimento del Consorzio aggiudicatario, sia il ricorso incidentale del Consorzio, per carenza del requisito di capacità tecnico-professionale del RTI SEA, rigettando le domande risarcitorie e dichiarando improcedibile il ricorso della terza classificata. In appello, il RTI SEA ha dedotto, tra l’altro, l’inammissibilità del ricorso incidentale per genericità, violazione del principio della domanda e venire contra factum proprium; la nullità o genericità della procura conferita dalla terza classificata; la tardività del ricorso di quest’ultima; nonché, nel merito, l’illegittimità dell’offerta e dei contratti di avvalimento del Consorzio, la carenza della sua natura di consorzio stabile, l’omessa dichiarazione di precedenti decadenze, irregolarità delle ausiliarie e violazione della continuità nel possesso dei requisiti. Il Consorzio aggiudicatario ha proposto appello incidentale sostenendo, in particolare, la validità dei contratti di avvalimento relativi al fatturato per servizi analoghi, la tardività e l’inammissibilità del ricorso della terza classificata. La terza classificata ha proposto appello incidentale condizionato, riproponendo le censure non esaminate dal TAR.

La decisione

Il CGARS ha esaminato prioritariamente le questioni processuali relative alla procura della terza classificata. Ha ritenuto fondati il quarto motivo dell’appello principale del RTI SEA e il terzo motivo dell’appello incidentale del Consorzio aggiudicatario, stabilendo che la procura rilasciata dalla terza classificata era priva dei requisiti della procura speciale: non indicava gli estremi e l’oggetto del giudizio, le parti o la sentenza impugnata e si limitava a individuare il TAR competente. La procura era quindi qualificabile come generale, nonostante il collegamento telematico con il ricorso. Ne è derivata l’inammissibilità del ricorso di primo grado della terza classificata, nonché l’inammissibilità del suo appello incidentale e dei motivi riproposti. Il quinto motivo del RTI SEA e il secondo motivo dell’appello incidentale del Consorzio, relativi alla pretesa tardività del ricorso della terza classificata, sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse. Nel merito, il CGARS ha respinto l’appello incidentale del Consorzio aggiudicatario sulla validità dei contratti di avvalimento. La lex specialis qualificava l’esecuzione di contratti analoghi come requisito di capacità tecnica e professionale; pertanto, i contratti di avvalimento dovevano indicare in modo specifico le risorse messe a disposizione. La mera indicazione del requisito e il rinvio ai documenti giustificativi non erano sufficienti, con conseguente conferma della nullità dei contratti per indeterminatezza dell’oggetto. Sono stati respinti anche i primi tre motivi dell’appello principale del RTI SEA. Il ricorso incidentale del Consorzio in primo grado era sufficientemente specifico e il TAR non aveva pronunciato ultra petita, poiché la censura riguardava la complessiva carenza del requisito di fatturato analogo e comprendeva anche la sua mancata comprova secondo le modalità stabilite dalla lex specialis. Il RTI SEA aveva dichiarato e poi confermato un fatturato specifico inferiore alla soglia minima richiesta; la documentazione prodotta soltanto in giudizio, anche mediante una tabella riepilogativa, non era idonea a colmare la carenza emersa dagli atti di gara e dal soccorso istruttorio. La questione relativa alla legittimità del soccorso istruttorio è stata ritenuta irrilevante, essendo assorbita dall’accertata carenza del requisito. Sono stati quindi rigettati, per il resto, l’appello principale del RTI SEA e l’appello incidentale del Consorzio; i motivi di primo grado riproposti dal RTI SEA sono stati dichiarati improcedibili. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Per proporre un’impugnazione è necessaria una procura ad litem speciale, riferita alla singola lite e conferita anteriormente o contestualmente alla sottoscrizione del ricorso.

• art. 40, comma 1, c.p.a.

  La procura necessaria per introdurre l’impugnazione deve avere natura speciale e non può consistere in una procura generale suscettibile di essere utilizzata per una serie indefinita di controversie.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  La mancanza della procura speciale determina la nullità radicale dell’impugnazione e la conseguente inammissibilità del ricorso.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La disposizione è richiamata con riferimento alla riproposizione in appello delle doglianze non esaminate in primo grado; nel caso concreto, l’appello incidentale della terza classificata è stato comunque dichiarato inammissibile per difetto di procura.

• art. 104, comma 1, d.lgs. n. 36/2023

  Quando l’avvalimento riguarda un requisito qualificato dalla lex specialis come requisito di capacità tecnica e professionale, il contratto deve indicare specificamente le risorse messe a disposizione; la mancata specificazione rende il contratto nullo per indeterminatezza dell’oggetto.

• art. 100, comma 11, d.lgs. n. 36/2023

  La disposizione è richiamata nel contesto della qualificazione del fatturato per servizi analoghi quale requisito di capacità tecnica e professionale, secondo quanto previsto dalla disciplina di gara.

• art. 63, par. 1, direttiva 2014/24/UE

  a prescindere dalla natura giuridica dei suoi legami con questi ultimi

  La possibilità di fare affidamento sulle capacità di altri soggetti non esonera il concorrente dal rispetto delle prescrizioni della lex specialis e dei requisiti di specificità propri del contratto di avvalimento.

• art. 101 d.lgs. n. 36/2023

  Il soccorso istruttorio può essere utilizzato per acquisire documentazione e chiarimenti secondo le regole di gara, ma non consente di superare una carenza sostanziale del requisito né di modificare l’offerta o integrare tardivamente un requisito non dimostrato.

• art. 182 c.p.c.

  Il CGARS richiama il principio, affermato dall’Adunanza Plenaria n. 11 del 2025, della sua inapplicabilità al processo amministrativo con riferimento alla mancanza della procura speciale.

Massime di principio

• La procura speciale richiesta per introdurre un giudizio o un’impugnazione amministrativa deve riferirsi a una singola lite. È sufficiente univocità della volontà di agire in quello specifico giudizio, ma non è sufficiente una procura che indichi soltanto l’autorità giudiziaria e abiliti il difensore a rappresentare la parte in ogni fase e grado di procedimenti non individuati: una simile procura ha natura generale e comporta l’inammissibilità del ricorso.
• Quando la lex specialis qualifica l’esecuzione di servizi analoghi o il relativo fatturato come requisito di capacità tecnica e professionale, l’avvalimento non può limitarsi alla dichiarazione di messa a disposizione del requisito o al rinvio generico a documenti giustificativi. Il contratto deve indicare con adeguata specificità le risorse concretamente messe a disposizione dall’impresa ausiliaria, a pena di nullità per indeterminatezza dell’oggetto.
• La contestazione della complessiva carenza di un requisito comprende anche la censura relativa alla mancata o insufficiente dimostrazione documentale del requisito secondo le modalità prescritte dalla lex specialis; il giudice può quindi accertare tale carenza senza violare il principio della domanda.
• La documentazione prodotta soltanto nel giudizio, in contrasto con le dichiarazioni rese in gara e con le modalità di comprova stabilite dalla lex specialis, non è idonea a colmare la carenza sostanziale di un requisito di partecipazione. Il soccorso istruttorio non può trasformarsi in uno strumento per modificare o integrare tardivamente il contenuto sostanziale della dichiarazione sul requisito.
• La più ampia disciplina europea sull’affidamento sulle capacità di altri soggetti non impedisce alla lex specialis di qualificare un determinato requisito come tecnico-professionale e di imporre, in tal caso, un contratto di avvalimento specifico e idoneo a dimostrare la concreta disponibilità dei mezzi necessari.

Come è indicizzato