Ordinanza n. 189/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Urban Vision S.p.A. ha impugnato l’aggiudicazione definitiva della procedura promossa dal Comune di Milano per la sponsorizzazione degli interventi di restauro delle facciate e dei sottoportici di Piazza Duomo e la riqualificazione di un edificio comunale, chiedendo anche l’annullamento delle clausole dell’avviso pubblico e della deliberazione di Giunta che attribuivano al promotore un diritto di prelazione. La prelazione ha consentito al costituendo RTI promotore di adeguare la propria offerta a quella inizialmente risultata migliore, presentata da Urban Vision. Con motivi aggiunti è stata impugnata anche l’aggiudicazione definitiva del 23 dicembre 2025. La ricorrente ha dedotto, in sostanza, l’illegittimità della clausola di prelazione per contrasto con il diritto dell’Unione europea e con i principi di parità di trattamento e trasparenza nelle procedure competitive, chiedendo la sospensione cautelare degli atti, la dichiarazione di inefficacia dell’eventuale contratto e il risarcimento in forma specifica mediante affidamento o subentro. Il giudizio di merito era stato sospeso in attesa della definizione della causa pregiudiziale europea C-810/24 e di altro giudizio connesso. Nel frattempo, il Comune aveva avviato un procedimento di annullamento d’ufficio degli atti di gara ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda cautelare e ha sospeso l’efficacia dei provvedimenti impugnati, fissando l’udienza pubblica di merito al 7 maggio 2026 e compensando integralmente le spese della fase cautelare. Quanto al fumus boni iuris, il Collegio ha valorizzato la sopravvenuta sentenza della Corte di giustizia del 5 febbraio 2026 nella causa C-810/24, secondo cui l’art. 3, par. 1, della direttiva 2014/23/UE, in combinato disposto con l’art. 49 TFUE e con gli artt. 30 e 41 della direttiva, osta a una normativa nazionale che attribuisca al promotore di una procedura di finanza di progetto il diritto di adeguare la propria offerta a quella dell’aggiudicatario inizialmente prescelto. Tale meccanismo consente infatti al promotore di modificare l’offerta dopo aver conosciuto quella dei concorrenti, compromettendo la parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza e alterando l’esito della competizione. La pronuncia europea ha quindi consolidato l’elevata probabilità di fondatezza delle censure contro la clausola di prelazione applicata nella procedura. Quanto al periculum in mora, il TAR ha ritenuto superate le precedenti valutazioni cautelari del Consiglio di Stato, che avevano dato prevalenza all’interesse pubblico all’immediato avvio dei lavori per il rischio di distacchi lapidei. Il decorso di oltre dieci mesi senza avvio dei lavori né incidenti, unitamente a una relazione tecnica aggiornata condivisa dal Collegio, ha escluso l’esistenza di un’urgenza immediata: il degrado è lento, cronico e progressivo, senza dissesti strutturali o pericolo imminente, mentre il rischio residuo è contenuto, localizzato e governabile con misure provvisionali e conservative. L’esecuzione integrale del contratto è stata pertanto ritenuta sproporzionata e non necessaria, potendo la sicurezza essere tutelata mediante protezioni anticaduta, consolidamenti locali, monitoraggi, interdizioni selettive e rimozioni puntuali. L’avvio dei lavori avrebbe inoltre consumato definitivamente l’oggetto contrattuale, causando un danno grave e irreparabile alla ricorrente in caso di accoglimento del ricorso nel merito. L’avvio dell’autotutela comunale non ha reso superflua la cautela, poiché l’annullamento d’ufficio è discrezionale e il relativo esito non è certo; in assenza di un formale atto amministrativo di sospensione, l’aggiudicazione restava efficace ed eseguibile. La sospensione del giudizio di merito non impediva l’adozione della misura cautelare, essendo necessario adeguare la tutela al mutamento del quadro fattuale e giuridico.

Norme richiamate

• art. 55 c.p.a.

  Disciplina la tutela cautelare richiesta nel giudizio amministrativo; ricorrendone fumus boni iuris e periculum in mora, il giudice può sospendere l’efficacia degli atti impugnati.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Richiamato quale base della precedente sospensione del processo di merito in ragione di una questione pregiudiziale.

• art. 295 c.p.c.

  Richiamato, in combinato con l’art. 79 c.p.a., quale fondamento della sospensione necessaria del giudizio di merito.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio costituisce elemento sintomatico della possibile illegittimità degli atti, ma non elimina la necessità della tutela cautelare, poiché l’esito dell’autotutela è discrezionale e non certo.

• art. 183, comma 15, d.lgs. 50/2016

  La compatibilità con il diritto dell’Unione del diritto di prelazione attribuito al promotore è stata oggetto della questione pregiudiziale; la Corte di giustizia ha escluso la compatibilità del meccanismo che consente al promotore di adeguare la propria offerta a quella dell’aggiudicatario iniziale.

• art. 3, paragrafo 1, direttiva 2014/23/UE

  In combinato disposto con le altre norme europee richiamate, osta al riconoscimento di una prelazione che consenta al promotore di modificare l’offerta dopo aver conosciuto quella risultata migliore.

• art. 49 TFUE

  La prelazione è stata qualificata dalla Corte di giustizia come restrizione ingiustificata alla libertà di stabilimento.

• artt. 30 e 41 direttiva 2014/23/UE

  Sono stati interpretati dalla Corte di giustizia nel senso che il meccanismo di adeguamento postumo dell’offerta viola i principi di parità di trattamento e trasparenza.

Massime di principio

• La sospensione del giudizio di merito per pregiudizialità non impedisce al giudice amministrativo di adottare o rinnovare misure cautelari quando sopravvengano circostanze fattuali o giuridiche idonee ad alterare il quadro posto a base delle precedenti valutazioni; la tutela cautelare deve adeguarsi dinamicamente per preservare l’effettività della decisione finale.
• L’avvio di un procedimento di annullamento d’ufficio non rende di per sé superflua la tutela cautelare, poiché l’autotutela è discrezionale e il suo esito non è certo; in assenza di un formale atto amministrativo di sospensione, il provvedimento impugnato conserva efficacia ed è suscettibile di esecuzione.
• È incompatibile con i principi europei di parità di trattamento e trasparenza una clausola che attribuisca al promotore di una procedura competitiva il diritto di adeguare la propria offerta a quella dell’aggiudicatario inizialmente individuato, consentendogli di conoscere l’offerta concorrente e di modificarvi successivamente la propria.
• Quando l’urgenza posta a fondamento dell’esecuzione di un contratto pubblico risulti ridimensionata da fatti sopravvenuti e il rischio per l’interesse pubblico possa essere fronteggiato con misure provvisionali meno invasive, l’esecuzione integrale del contratto può risultare sproporzionata e non necessaria ai fini cautelari.
• Ai fini del periculum in mora, l’imminente esecuzione di un contratto che comporti la definitiva consumazione dell’oggetto della prestazione può integrare un danno grave e irreparabile per il concorrente che contesti l’aggiudicazione, qualora l’eventuale accoglimento nel merito non possa più assicurargli una tutela effettiva.

Come è indicizzato