Parere n. 295/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente, laboratorio privato autorizzato e accreditato, ha contestato gli atti con cui l’ASL Napoli 3 Sud ha determinato la regressione tariffaria e il fatturato liquidabile per gli anni 2018-2021, nonché il tetto di spesa per il 2022, sostenendo che l’Amministrazione avrebbe dovuto tenere conto dell’eccezionale decremento di produzione e fatturato registrato nel 2017 a causa del trasferimento della struttura. Sono stati dedotti violazione dell’art. 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992, del d.C.A. n. 84/2018, delle delibere regionali richiamate, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, irragionevolezza, eccesso di potere e violazione dei principi di buona amministrazione. Con motivi aggiunti sono stati impugnati gli atti esecutivi e di recupero delle somme, nonché la delibera n. 718/2023, relativa alle procedure di recupero dei crediti da regressione tariffaria e alla compensazione tra crediti e controcrediti. L’Amministrazione ha eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità del ricorso per effetto della clausola di salvaguardia sottoscritta dal ricorrente nell’accordo contrattuale ex art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulle controversie aventi a oggetto il mero pagamento o recupero di corrispettivi.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto inammissibile il ricorso principale perché il ricorrente aveva sottoscritto l’accordo contrattuale per l’esercizio 2022 contenente una clausola di salvaguardia, con accettazione incondizionata degli atti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, nonché rinuncia alle impugnazioni già proposte e ai contenziosi instaurabili. Tale clausola è stata qualificata come espressiva di acquiescenza, poiché manifesta in modo espresso, perentorio e inequivoco la volontà di accettare gli effetti degli atti amministrativi e di rinunciare alla loro contestazione. La Sezione ha escluso che la predisposizione unilaterale del contratto o la necessità di sottoscriverlo per conservare il rapporto di accreditamento possano privare la rinuncia della sua efficacia. Ha inoltre escluso contrasti con gli artt. 24 e 113 Cost. e con il diritto dell’Unione, richiamando l’orientamento secondo cui gli operatori privati che intendono operare nel servizio sanitario pubblico devono accettare i vincoli derivanti dalla programmazione e dai limiti finanziari del sistema. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione: le note di recupero sono meri atti privatistici diretti alla restituzione di somme ritenute eccedenti e non esprimono esercizio di potere autoritativo. Le relative controversie, riguardando la debenza di corrispettivi nell’ambito del rapporto contrattuale tra ASL e struttura accreditata, appartengono alla giurisdizione ordinaria.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  Accordo contrattuale tra il servizio sanitario e la struttura privata accreditata

  La sottoscrizione dell’accordo, contenente la clausola di salvaguardia, può comportare accettazione degli atti di programmazione sanitaria e rinuncia alle relative impugnazioni.

• art. 8-sexies d.lgs. n. 502/1992

  Richiamato dal ricorrente quale parametro per contestare la determinazione della regressione tariffaria e dei compensi.

• art. 14 dello schema contrattuale

  Con la sottoscrizione del contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i suddetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili

  La previsione esprime una rinuncia perentoria e incondizionata, idonea a integrare acquiescenza.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La clausola di salvaguardia non è stata ritenuta lesiva del diritto di difesa e del diritto di agire contro gli atti della pubblica amministrazione.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Richiamato dal ricorrente in relazione ai dedotti difetti di motivazione degli atti impugnati, senza esame nel merito per l’inammissibilità del ricorso principale.

• art. 21 d.P.R. n. 633/1972

  Richiamato dal ricorrente contro la disciplina di recupero prevista dalla delibera n. 718/2023; la censura non è stata esaminata nel merito per difetto di giurisdizione.

• art. 1241 c.c.

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla compensazione tra crediti e controcrediti; la questione è stata ricondotta alla giurisdizione ordinaria.

Massime di principio

• La sottoscrizione di un accordo contrattuale ex art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 contenente una clausola espressa, perentoria e incondizionata di rinuncia alle impugnazioni degli atti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati integra acquiescenza e rende inammissibile la successiva impugnazione di tali atti.
• La circostanza che il contratto sia predisposto unilateralmente dall’amministrazione o che la sua sottoscrizione sia condizione per la prosecuzione del rapporto di accreditamento non esclude, di per sé, l’efficacia della rinuncia espressa nella clausola di salvaguardia.
• Gli operatori privati accreditati che intendono operare nell’ambito del servizio sanitario pubblico devono accettare i vincoli derivanti dalla programmazione sanitaria e dai limiti finanziari del sistema, salva la scelta di operare esclusivamente nel mercato privato.
• Le controversie tra ASL e strutture private accreditate concernenti esclusivamente la debenza, la quantificazione o il recupero di corrispettivi contrattuali appartengono alla giurisdizione ordinaria quando non sia contestato l’esercizio di un potere autoritativo.
• Le richieste di restituzione o compensazione di somme ritenute indebitamente corrisposte, adottate nell’ambito del rapporto contrattuale con una struttura accreditata, hanno natura privatistica e non costituiscono, di per sé, provvedimenti amministrativi autoritativi.

Come è indicizzato