Corte di giustizia, Sentenza C-526/17

Proroga della concessione dell’autostrada A12 senza gara

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE proposto dalla Commissione europea contro la Repubblica italiana. Oggetto della controversia è la convenzione unica del 2009, con la quale la durata della concessione relativa all’autostrada A12 Livorno-Civitavecchia è stata spostata dal 31 ottobre 2028 al 31 dicembre 2046 senza pubblicazione di un bando di gara.

Fatti e iter amministrativo

La concessione originaria risaliva al 1969 ed era stata poi integrata da un atto aggiuntivo del 1987 e dal contratto del 1999. La Commissione, a seguito di una denuncia, ha avviato la procedura precontenziosa nel 2014, contestando la compatibilità della proroga con gli articoli 2 e 58 della direttiva 2004/18/CE. Non avendo ottenuto la conformazione dell’Italia, ha promosso il ricorso davanti alla Corte.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto la direttiva 2004/18/CE, in particolare:

• l’articolo 1, paragrafo 3, sulla concessione di lavori pubblici;
• l’articolo 2, sui principi di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza;
• l’articolo 56, che delimita l’ambito delle concessioni di lavori pubblici sopra soglia;
• l’articolo 58, che impone la pubblicazione del bando per le concessioni di lavori pubblici. È inoltre richiamato l’articolo 80, paragrafo 1, sulla data di recepimento della direttiva.

Posizioni delle parti

La Commissione ha sostenuto che la proroga della durata della concessione costituiva una modifica sostanziale, equivalente all’aggiudicazione di una nuova concessione, con conseguente obbligo di gara. Ha richiamato la giurisprudenza su modifiche sostanziali dei contratti pubblici, evidenziando anche l’effetto di alterazione dell’equilibrio economico a favore del concessionario.

L’Italia ha replicato che non vi sarebbe stata una vera proroga, ma una semplice revisione coerente con la struttura originaria del rapporto, rimasto in parte sospeso per anni per ragioni legislative e fattuali. Ha inoltre invocato i principi di tutela dell’affidamento, certezza del diritto e pacta sunt servanda, sostenendo che la convenzione unica del 2009 servisse a ricondurre a unità il rapporto concessorio e a riequilibrarlo economicamente.

Ragionamento della Corte sull’applicabilità della direttiva

La Corte afferma che il fatto che la concessione iniziale sia anteriore alla normativa UE non impedisce, in linea di principio, l’applicazione della direttiva 2004/18 alle modifiche intervenute successivamente. La normativa applicabile è quella vigente al momento della modifica, non quella esistente alla data del contratto originario. Richiamando la propria giurisprudenza, la Corte ribadisce che una modifica sostanziale di una concessione, tale da alterarne l’equilibrio economico o da incidere in modo significativo sugli elementi essenziali, richiede una nuova procedura di aggiudicazione.

Distinzione tra le diverse tratte dell’autostrada

La Corte accoglie però la ricostruzione italiana secondo cui il contratto del 1999 riguardava specificamente la tratta Livorno-Cecina, già aperta al traffico, mentre per le tratte Cecina-Grosseto e Grosseto-Civitavecchia era prevista una futura regolazione contrattuale autonoma mediante apposito atto aggiuntivo. Poiché la Commissione non ha dimostrato in modo sufficientemente preciso che anche tali tratte fossero interessate dalla proroga, il ricorso è respinto in quella parte.

Violazione accertata per la tratta Livorno-Cecina

Per la tratta Livorno-Cecina, invece, la Corte rileva che il contratto del 1999 fissava la scadenza al 31 ottobre 2028. La convenzione unica del 2009, portandola al 31 dicembre 2046, ha introdotto una proroga di 18 anni e 2 mesi, concedendo al concessionario un tempo notevolmente più lungo di sfruttamento economico dell’infrastruttura e aumentando sensibilmente la sua remunerazione. Tale intervento costituisce dunque una modifica sostanziale della concessione esistente.

Decisione e conseguenze

La Corte conclude che l’Italia ha violato gli articoli 2 e 58 della direttiva 2004/18 per aver prorogato, senza pubblicare alcun bando di gara, la concessione della tratta Livorno-Cecina dell’autostrada A12. Il ricorso è respinto per il resto. Quanto alle spese, la Commissione sopporta i tre quarti delle spese della Repubblica italiana, mentre a quest’ultima resta un quarto delle proprie spese.

Principio affermato

Una proroga significativa della durata di una concessione di lavori pubblici, quando modifica sostanzialmente l’assetto economico del rapporto e incide sugli elementi essenziali della concessione, non può essere disposta senza una nuova procedura di gara conforme ai principi di parità di trattamento e trasparenza sanciti dalla direttiva 2004/18.