Sentenza n. 10573/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti ministeriali e il decreto della Regione Toscana che le aveva richiesto euro 1.624.265,65 a titolo di ripiano del superamento del tetto di spesa regionale per dispositivi medici negli anni 2015-2018. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina del payback per violazione dell'affidamento, dell'equilibrio economico dei contratti, della libertà d'impresa, della concorrenza, della proprietà e della capacità contributiva ex art. 53 Cost.; ha contestato la retroattività della fissazione dei tetti regionali e il mancato rispetto delle scansioni temporali normative. Ha inoltre dedotto, quanto all'atto regionale, eccesso di potere per falso presupposto di fatto, sostenendo che il fatturato rilevante fosse inferiore a quello utilizzato dalla Regione, e ha chiesto l'accesso alla documentazione contabile ex art. 116, comma 2, c.p.a. Ha infine richiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE e prospettato questioni di legittimità costituzionale anche sulla disciplina sopravvenuta di riduzione al 25 per cento dell'obbligazione.

La decisione

Il TAR ha rigettato le censure rivolte contro i decreti ministeriali e gli ulteriori atti statali presupposti. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto il payback ragionevole e proporzionato, non lesivo della libertà d'impresa, dell'affidamento, della proprietà, della capacità contributiva o della normativa eurounitaria. Il meccanismo era conoscibile dal 2015 nei suoi elementi essenziali; il fatturato costituisce un parametro non arbitrario per graduare il contributo solidaristico e l'obbligo non dipende dalla realizzazione di utili né dall'esito economico delle singole commesse. Il payback opera inoltre ab externo sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa e non modifica il sinallagma o l'equilibrio dei singoli contratti pubblici, sicché non è pertinente l'art. 72 della direttiva 2014/24/UE e non occorre il rinvio pregiudiziale. Il ricorso è stato invece dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa nella parte relativa al decreto regionale. Le attività regionali di verifica, calcolo e imposizione della quota sono meramente tecnico-contabili e vincolate, senza esercizio di potere autoritativo; la contestazione dell'importo, del fatturato e dell'obbligazione pecuniaria riguarda un diritto soggettivo e il quantum debeatur, devoluti al giudice ordinario. La domanda istruttoria ex art. 116, comma 2, c.p.a. è rimasta assorbita. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma disciplina il tetto di spesa, la quota di ripiano a carico dei fornitori e la procedura di individuazione delle aziende e dei relativi importi; l'attività regionale applicativa è vincolata e non implica esercizio di potere autoritativo.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la responsabilità regionale per il ripiano dello sforamento.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, del d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e secondo i dati contabili prescritti.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, affidando alle regioni l'individuazione delle aziende soggette al ripiano e l'imposizione del pagamento sulla base della disciplina statale.

• art. 8, d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito il fondo destinato a ridurre l'onere concretamente gravante sulle aziende fornitrici; la disciplina è stata successivamente incisa dalla Corte costituzionale.

• art. 7, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «si intendono assolti con il versamento [...] della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali»

  Prevede una definizione agevolata degli obblighi per le annualità 2015-2018; la sua interpretazione e l'estinzione dell'obbligazione riguardano il rapporto pecuniario devoluto al giudice ordinario. La successiva riduzione non dimostra l'illegittimità originaria del payback.

• art. 53 Cost.

  Non è violato: il fatturato è un indice non arbitrario della dimensione economica dell'impresa e il payback è un contributo solidaristico, non un prelievo sul reddito; non è quindi necessario considerare i costi sostenuti o gli utili conseguiti.

• art. 41 Cost.

  La disciplina del payback è stata ritenuta dalla Corte costituzionale una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e di solidarietà finanziaria.

• artt. 16 e 17 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Non ostano a un contributo solidaristico proporzionato imposto agli operatori economici che beneficiano della spesa sanitaria pubblica.

• art. 72 direttiva 2014/24/UE

  Non è applicabile perché il payback non modifica i contratti pubblici né il loro sinallagma, ma incide esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Anche il dedotto errore nel metodo di calcolo non avrebbe potuto condurre a un diverso contenuto dell'atto, trattandosi di attività vincolata; il giudice amministrativo non può comunque sindacare il quantum devoluto al giudice ordinario.

• art. 11 c.p.a.

  La controversia relativa all'atto regionale può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto di giurisdizione è stato valutato escludendo una giurisdizione esclusiva amministrativa e applicando il criterio del petitum sostanziale.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  La richiesta istruttoria di accesso è stata assorbita perché la documentazione riguardava il quantum debeatur, spettante al giudice ordinario.

Massime di principio

• La controversia relativa agli atti regionali di attuazione del payback sui dispositivi medici appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l'amministrazione si limita, senza margini di discrezionalità, a ricognire il fatturato, applicare percentuali predeterminate e quantificare l'obbligazione pecuniaria del fornitore; in tal caso la posizione dell'impresa è un diritto soggettivo al corretto calcolo del quantum debeatur.
• Nel sistema del payback sui dispositivi medici, la determinazione del tetto di spesa e la certificazione del suo superamento sono competenze statali, mentre le regioni svolgono attività meramente attuative, tecnico-contabili e riepilogative, senza poter modificare i parametri normativi o ministeriali.
• Il payback relativo agli anni 2015-2018 non viola, in sé, l'affidamento, la libertà d'impresa o il principio di irretroattività, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano conoscibili dalle imprese fornitrici sin dal 2015, prima dello svolgimento delle gare e della conclusione dei contratti.
• Il fatturato può essere utilizzato come parametro per distribuire il contributo di ripiano, anche se calcolato al lordo dei costi e dell'IVA, perché il payback costituisce un contributo solidaristico collegato alla dimensione economica dell'apporto dell'impresa al mercato dei dispositivi medici e non un'imposta sul reddito.
• Il payback opera esternamente rispetto ai singoli contratti di fornitura e non ne modifica oggetto, prezzo o sinallagma; pertanto non costituisce una modifica contrattuale rilevante ai sensi dell'art. 72 della direttiva 2014/24/UE.
• La circostanza che una singola impresa abbia operato in perdita nelle commesse o abbia registrato bilanci negativi non incide, di per sé, sulla legittimità della disciplina del payback, che commisura l'obbligo al fatturato e non agli utili conseguiti.

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