Sentenza n. 5913/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto interministeriale del 6 luglio 2022, recante la certificazione del superamento dei tetti di spesa per dispositivi medici negli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, recante le linee guida per l’adozione dei provvedimenti regionali e provinciali di ripiano, e gli atti applicativi della Regione Friuli Venezia Giulia, della Regione Veneto e della Provincia Autonoma di Trento. Ha dedotto, tra l’altro, la violazione degli artt. 17 d.l. 98/2011 e 9-ter d.l. 78/2015 per l’omessa determinazione annuale dei superamenti, il mancato monitoraggio e la tardiva fissazione dei tetti regionali; difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento, illogicità, falsità della causa ed eccesso di potere; violazione delle regole sulle modifiche dei contratti pubblici e alterazione dell’equilibrio sinallagmatico; violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, parità di trattamento, non discriminazione, buon andamento e legittimo affidamento; irragionevole retroattività della misura; violazione degli artt. 3, 9, 23, 32, 41, 53, 97 e 117 Cost., anche in relazione alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, alla CEDU e alla direttiva 2006/112/CE. È stata inoltre prospettata l’illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015 e dell’art. 18 d.l. 115/2022. Con motivi aggiunti sono state dedotte, nei confronti del decreto della Regione Friuli Venezia Giulia, la violazione della disciplina legislativa e delle linee guida ministeriali, nonché difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure contro i decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback ragionevole e proporzionato, conforme alla riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e di tutela dell’affidamento. Secondo il TAR, l’obbligo di ripiano era conoscibile dalle imprese già dal 2015, così come le percentuali di contribuzione e il criterio di calcolo basato sull’incidenza del fatturato; la successiva fissazione nel 2019 dei tetti regionali, pari al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard, non ha innovato sostanzialmente il regime, ma ne ha reso operativo il meccanismo. La ricorrente non poteva quindi fare affidamento sul mantenimento invariato dei prezzi e doveva considerare l’alea derivante dall’eventuale superamento dei tetti di spesa. Quanto al decreto della Regione Veneto, il TAR ha dichiarato la cessazione della materia del contendere, essendo stato attestato il pagamento del 25% dell’importo originariamente dovuto ai sensi dell’art. 7 d.l. 95/2025. Quanto al provvedimento della Provincia Autonoma di Trento, ha dichiarato l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, non essendo stata documentata dall’amministrazione l’attestazione formale dell’avvenuto pagamento richiesta dalla disciplina sopravvenuta. Quanto al decreto della Regione Friuli Venezia Giulia, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Gli atti regionali, infatti, svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: verificano il fatturato, individuano le imprese e calcolano la quota di ripiano secondo parametri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali. Essi non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma determinano un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale, la cui cognizione spetta al giudice ordinario. Il giudizio può essere riproposto davanti a quest’ultimo ai sensi dell’art. 11 c.p.a. entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e disciplina originaria del ripiano a carico regionale

  Ha introdotto il tetto di spesa per i dispositivi medici e, nella disciplina originaria, poneva il superamento a carico della regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici a decorrere dal 2014.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  quota di ripiano a carico delle aziende fornitrici e procedura di individuazione degli obblighi

  Ha disciplinato il concorso delle aziende fornitrici al ripiano, le percentuali applicabili, il criterio proporzionale fondato sul fatturato e la procedura regionale di individuazione delle imprese e degli importi dovuti.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  il superamento del tetto di spesa ... è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA

  Ha previsto il criterio di rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato aziendale e i termini per la relativa dichiarazione.

• decreto interministeriale 6 luglio 2022

  Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018

  Ha certificato e quantificato, per ciascuna annualità e regione, il superamento del tetto e la quota complessiva di ripiano posta a carico delle aziende.

• decreto ministeriale 6 ottobre 2022

  Adozione delle linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali

  Ha definito le modalità operative per la ricognizione del fatturato, l’individuazione delle aziende e il calcolo degli importi di ripiano.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  introduzione del comma 9 bis nell’art. 9 ter del d.l. n. 78 del 2015

  Ha attribuito alle regioni e alle province autonome il compito di definire gli elenchi delle aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti, previa verifica della documentazione contabile.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  fondo con dotazione pari a 1.085 milioni di euro per l’anno 2023

  Ha istituito un fondo e previsto, nella disciplina originaria, una riduzione al 48% dell’importo dovuto dalle aziende aderenti al pagamento agevolato.

• art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  gli obblighi ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali

  Ha introdotto il pagamento agevolato del 25%, prevedendo l’estinzione dell’obbligazione e, per i provvedimenti regionali e provinciali, la cessazione della materia del contendere quando l’amministrazione accerti l’avvenuto versamento.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse

  È stato applicato per dichiarare improcedibile la parte relativa al provvedimento provinciale, in assenza dell’attestazione amministrativa richiesta dalla disciplina sopravvenuta.

• art. 11 c.p.a.

  riassunzione davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato

  Consente la prosecuzione del giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  il meccanismo del c.d. “payback dei dispositivi medici” ... costituisce una misura ragionevole e proporzionata

  Ha escluso l’illegittimità costituzionale della disciplina del payback con riferimento alla proporzionalità, alla riserva di legge, all’irretroattività e alla tutela dell’affidamento.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  nella parte in cui non estende a tutte le aziende fornitrici ... la riduzione al 48 per cento

  Ha esteso la riduzione prevista dall’art. 8 d.l. 34/2023 anche alle aziende che avevano instaurato controversie o non intendevano abbandonarle.

Massime di principio

• Il meccanismo del payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non è retroattivo in senso costituzionalmente illegittimo quando l’obbligo di ripiano, le percentuali di contribuzione e il criterio di calcolo erano già previsti dalla legge vigente al momento delle forniture; la successiva disciplina attuativa può rendere operativo l’obbligo senza modificarne sostanzialmente il contenuto.
• La fissazione successiva dei tetti regionali di spesa non viola, di per sé, il legittimo affidamento delle imprese quando il tetto nazionale, assunto come parametro di riferimento, era già noto e il tetto regionale viene poi determinato nella medesima misura percentuale del fabbisogno sanitario standard.
• I provvedimenti regionali adottati ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, quando si limitano a verificare dati contabili, individuare le aziende e applicare percentuali predeterminate a fatturati già ricostruiti, costituiscono attività vincolata, tecnico-contabile e priva di potere autoritativo.
• La controversia relativa alla correttezza del calcolo dell’importo di payback indicato nel provvedimento regionale, quando l’amministrazione agisce nell’ambito di un rapporto obbligatorio paritario e non esercita discrezionalità amministrativa, riguarda un diritto soggettivo patrimoniale ed è devoluta alla giurisdizione ordinaria.
• La cessazione della materia del contendere prevista dalla disciplina del pagamento agevolato richiede l’accertamento dell’avvenuto versamento da parte della competente regione o provincia autonoma; in mancanza di tale attestazione, il pagamento allegato dal privato può determinare soltanto la sopravvenuta carenza di interesse e l’improcedibilità della relativa domanda.

Come è indicizzato