Sentenza n. 474/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno presentato al Comune una dichiarazione di procedura abilitativa semplificata (PAS), ai sensi dell'art. 6 del d.lgs. 28/2011, per un impianto fotovoltaico di circa 5.000 kWp e per le opere di connessione. Per dimostrare la disponibilità delle aree hanno prodotto un contratto preliminare di compravendita, successivamente acquisito dalla società proponente mediante dichiarazione di nomina ex art. 1401 c.c. Il Comune ha ritenuto il preliminare inidoneo, poiché non avrebbe comportato l'immediato trasferimento del possesso e l'efficacia del contratto era subordinata a condizioni sospensive, tra cui il buon esito delle procedure di prelazione e il conseguimento del titolo autorizzativo. Con il primo motivo le ricorrenti hanno dedotto la violazione dell'art. 6, comma 2, del d.lgs. 28/2011, sostenendo che la norma richiede la mera disponibilità degli immobili, senza esigere la proprietà o la titolarità di un diritto reale né il possesso giuridicamente inteso; hanno quindi affermato l'idoneità del preliminare a comprovare tale disponibilità. Con il secondo motivo hanno dedotto la tardività del diniego, in violazione dei termini previsti dall'art. 6 del d.lgs. 28/2011, chiedendo l'accertamento dell'avvenuto perfezionamento dell'abilitazione ex lege. Il Comune ha inoltre sostenuto in giudizio la carenza di disponibilità delle aree necessarie alle opere di connessione, profilo non indicato nel preavviso né nel provvedimento conclusivo.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento comunale. In primo luogo ha affermato che, ai sensi dell'art. 6, comma 2, del d.lgs. 28/2011, la nozione di disponibilità degli immobili è volutamente ampia e non richiede la proprietà, un diritto reale o il possesso giuridicamente inteso. È sufficiente una posizione giuridica o negoziale idonea a conferire al proponente i poteri di fatto e di diritto necessari per svolgere le attività funzionali al conseguimento del titolo e, successivamente, per consolidare la disponibilità dell'area. Il preliminare di compravendita è pertanto astrattamente idoneo, anche in ragione della tutela in forma specifica prevista dall'art. 2932 c.c. Nel caso concreto, il contratto prevedeva sia l'immissione anticipata nel possesso per eseguire attività preliminari, sia l'autorizzazione a presentare le richieste agli organi competenti e a sottoscrivere gli atti necessari per ottenere le autorizzazioni. Le condizioni sospensive non incidevano su tali poteri immediati; inoltre, l'incertezza relativa alla prelazione risultava superata e il conseguimento del titolo avrebbe consentito l'adempimento dell'obbligo di stipulare il definitivo, anche coattivamente. È stata quindi ritenuta sufficiente la disponibilità delle aree. Il TAR ha inoltre dichiarato inammissibile, quale integrazione postuma della motivazione, la deduzione comunale relativa alla disponibilità delle aree per le opere di connessione, perché mai contestata nel procedimento e non menzionata negli atti impugnati. Tale rilievo era comunque tardivo: la PAS, riconducibile al genus della SCIA, comporta il perfezionamento del titolo decorso il termine di trenta giorni senza un ordine motivato di non effettuare l'intervento. Entro tale termine il Comune deve verificare tutte le condizioni ostative previste dalla legge e, una volta decorso il termine, non può più opporre la carenza dei requisiti, neppure la legittimazione dell'istante o la disponibilità delle aree. L'annullamento consente quindi alle ricorrenti di realizzare l'impianto, essendo decorso il termine previsto dall'art. 6, comma 4, del d.lgs. 28/2011. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in 3.500 euro oltre accessori; le spese sono state compensate con le altre amministrazioni.

Norme richiamate

• art. 6, commi 2 e 4, d.lgs. 28/2011

  "Il proprietario dell’immobile o chi abbia la disponibilità sugli immobili interessati dall’impianto e dalle opere connesse presenta al Comune [...] una dichiarazione [...]"; "se il Comune non procede ai sensi del periodo precedente, decorso il termine di trenta giorni dalla data di ricezione della dichiarazione di cui comma 2, l’attività di costruzione deve ritenersi assentita"

  La norma consente di presentare la PAS a chi abbia la disponibilità degli immobili, senza esigere la proprietà o un diritto reale; il Comune deve verificare entro il termine di trenta giorni l'assenza delle condizioni abilitative e adottare, se necessario, un ordine motivato di non effettuare l'intervento. Decorso il termine senza tale ordine, si perfeziona il titolo abilitativo e non possono essere opposti successivamente i requisiti ostativi.

• art. 2932 c.c.

  La possibilità per il promissario acquirente di ottenere l'esecuzione in forma specifica dell'obbligo di concludere il contratto definitivo conferma l'idoneità del preliminare a dimostrare la disponibilità giuridica dell'area, anche in assenza dell'attuale proprietà.

• art. 1401 c.c.

  La dichiarazione di nomina ha consentito alla società proponente di subentrare nei diritti e negli obblighi derivanti dal contratto preliminare originariamente sottoscritto dall'altra società.

• art. 5, comma 2-bis, d.l. 63/2024, convertito dalla l. 101/2024

  La disposizione, pur non applicabile ratione temporis, è valorizzata come elemento interpretativo della volontà legislativa di ricomprendere anche i contratti preliminari tra i titoli idonei a dimostrare la disponibilità delle aree.

• art. 8 d.lgs. 190/2024, come modificato dall'art. 7, comma 1, lett. d), n. 2), d.l. 178/2025

  La disciplina sopravvenuta, non applicabile alla fattispecie, conferma sul piano interpretativo che la legittima disponibilità della superficie necessaria alla PAS può derivare anche da contratti preliminari.

Massime di principio

• Ai fini della PAS per impianti alimentati da fonti rinnovabili, la nozione di disponibilità degli immobili prevista dall'art. 6, comma 2, del d.lgs. 28/2011 non richiede la proprietà, la titolarità di un diritto reale o il possesso giuridicamente inteso; è sufficiente una posizione negoziale idonea a consentire al proponente le attività necessarie per conseguire il titolo abilitativo e a procurargli stabilmente la disponibilità dell'area per la realizzazione e gestione dell'impianto.
• Un contratto preliminare di compravendita può comprovare la disponibilità delle aree necessaria per la PAS quando attribuisca al promissario acquirente poteri concreti e immediati di utilizzo, quali l'accesso, l'esecuzione di rilievi e indagini, l'immissione anticipata nel possesso o la presentazione delle domande autorizzative; non è indispensabile il preventivo trasferimento della proprietà o del possesso.
• Il Comune deve verificare entro il termine decadenziale previsto dall'art. 6 del d.lgs. 28/2011 tutte le condizioni ostative alla PAS e, ove le riscontri, adottare tempestivamente un ordine motivato di non effettuare l'intervento. Decorso il termine senza tale ordine, l'attività si intende assentita e l'amministrazione non può successivamente opporre la carenza di legittimazione del proponente o di disponibilità delle aree.
• In un procedimento PAS, l'amministrazione non può fondare in giudizio il diniego su criticità mai contestate nel procedimento e non contenute nel provvedimento impugnato, poiché ciò integra un'inammissibile integrazione postuma della motivazione.

Come è indicizzato