Sentenza n. 2464/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta sopra soglia comunitaria per la conclusione di un accordo quadro triennale relativo alla gestione di centri collettivi di accoglienza per stranieri richiedenti protezione internazionale. La società appellante era stata esclusa dopo il soccorso istruttorio per: insufficiente garanzia provvisoria; mancato assolvimento dell'imposta di bollo; inaffidabilità professionale derivante da plurime irregolarità nella gestione di precedenti centri di accoglienza; violazione della segretezza dell'offerta economica; insufficiente copertura del rischio di inadempienze contrattuali alla luce delle misure di self-cleaning. L'appellante ha dedotto l'erroneità della sentenza di primo grado per travisamento dei fatti e delle risultanze processuali, violazione delle disposizioni della lex specialis e del d.lgs. n. 36/2023, illegittima determinazione dell'importo della garanzia provvisoria, omessa attivazione o corretta gestione del soccorso istruttorio, erronea valutazione dell'inaffidabilità professionale ai sensi degli artt. 95 e 98 del d.lgs. n. 36/2023, irrilevanza delle penali e delle contestazioni, efficacia delle misure di self-cleaning, violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, mancato esercizio dell'autotutela, violazione del legittimo affidamento, del favor partecipationis, della trasparenza, dell'imparzialità e del buon andamento, nonché erronea interpretazione delle clausole di gara. Ha inoltre contestato la sanzione processuale per violazione dei limiti di sinteticità degli atti.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto legittima l'esclusione per insufficiente garanzia provvisoria, osservando che tale garanzia costituisce parte essenziale dell'offerta e che la sua mancata presentazione o inadeguata integrazione può giustificare l'esclusione anche in assenza di una specifica comminatoria. Il disciplinare imponeva la costituzione della garanzia secondo il codice dei contratti; le FAQ ministeriali avevano natura meramente operativa e non potevano modificare la disciplina della gara. Il valore della garanzia doveva essere parametrato all'intera operazione contrattuale triennale dell'accordo quadro e ai 206 posti indicati dalla concorrente nella domanda di partecipazione, non alla durata delle singole convenzioni future né ai soli posti già contrattualizzati. L'importo richiesto, anche considerando le riduzioni applicabili, era pari a euro 62.203,18, mentre le polizze tempestivamente costituite garantivano soltanto euro 60.000. L'appendice integrativa era stata sottoscritta il 4 ottobre 2024, dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte del 18 settembre 2024, e non poteva quindi sanare la carenza originaria. È stata confermata anche la valutazione di inaffidabilità professionale, fondata su numerose visite ispettive, plurime contestazioni e provvedimenti sanzionatori relativi alla gestione dei centri di accoglienza in un arco temporale considerevole. L'impugnazione davanti al giudice ordinario di una sola sanzione non neutralizzava il quadro complessivo degli inadempimenti. La valutazione discrezionale della stazione appaltante circa l'insufficienza delle misure di self-cleaning non è stata ritenuta irragionevole o abnorme. Non era necessaria una distinta comunicazione di avvio del procedimento per l'esclusione dalla gara, trattandosi di uno sviluppo eventuale della procedura concorsuale. La proroga dei servizi in corso, disposta per assicurare la continuità dell'accoglienza e per l'indisponibilità di posti alternativi, non era contraddittoria con il giudizio di inaffidabilità ai fini dei futuri affidamenti. È stata ritenuta irrilevante la censura relativa alla tassatività delle cause di esclusione quanto al requisito dei servizi analoghi, poiché tale requisito non era stato posto a fondamento dell'esclusione. Il mancato esercizio dell'autotutela non costituiva illegittimità, trattandosi di potere eminentemente discrezionale e non coercibile, salvo ipotesi di doveroso riesame non ravvisate. Sono state escluse violazioni del legittimo affidamento e del principio di chiarezza della lex specialis, poiché il disciplinare prevedeva espressamente la garanzia provvisoria, che era stata presentata seppur per importo insufficiente. Infine, è stata confermata la sanzione per violazione dei limiti di sinteticità, essendo la contestazione generica e non risultando richiesta l'autorizzazione allo sforamento. La società appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la procedura aperta utilizzata per l'affidamento dell'accordo quadro.

• art. 14, comma 1, lett. b), d.lgs. 36/2023

  Rilevante per la qualificazione della procedura come procedura sopra soglia comunitaria.

• art. 106 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la garanzia provvisoria, il suo rapporto con il valore dell'offerta e le riduzioni applicabili; la garanzia deve essere costituita tempestivamente e per l'importo corretto.

• art. 95, comma 1, lett. e), d.lgs. 36/2023

  Consente l'esclusione per mancanza dei requisiti di ordine generale collegata all'inaffidabilità dell'operatore economico.

• art. 98, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Rileva per la valutazione degli illeciti professionali e dell'incidenza di plurime irregolarità sull'affidabilità e integrità dell'operatore.

• art. 94 d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione al principio di tassatività delle cause di esclusione, ritenuto non pertinente rispetto al requisito dei servizi analoghi non posto a fondamento dell'espulsione.

• art. 99 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dall'appellante in relazione alla tassatività delle cause di esclusione; la censura è stata ritenuta priva di interesse.

• art. 93 d.lgs. 50/2016

  Indicato quale riferimento normativo delle polizze fideiussorie presentate, la cui copertura è stata ritenuta insufficiente.

• art. 7 l. 241/1990

  Non impone una distinta comunicazione di avvio per l'esclusione dalla gara, che costituisce sviluppo eventuale della procedura concorsuale.

• art. 64 c.p.a.

  Richiamato dall'appellante in relazione alla valutazione delle prove e delle risultanze processuali.

• art. 115 c.p.c.

  Richiamato dall'appellante in relazione alla valutazione delle risultanze processuali.

• art. 2697 c.c.

  Richiamato dall'appellante in relazione all'onere della prova.

• art. 97 Cost.

  Richiamato in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa.

• art. 1337 c.c.

  Richiamato dall'appellante in relazione alla correttezza dell'amministrazione nella procedura di gara.

• art. 13-ter, comma 5, norme di attuazione c.p.a.

  Prevede la sanzione per la violazione dei limiti di sinteticità degli atti processuali; la disposizione era vigente al momento rilevante e la contestazione è stata ritenuta generica.

• art. 1, comma 813, l. 207/2024

  Ha sostituito l'art. 13-ter, comma 5, delle norme di attuazione del c.p.a.

• art. 6 d.P.C.S. n. 167/2016

  Richiamato con riguardo alla necessità di autorizzazione per lo sforamento dei limiti dimensionali degli atti.

Massime di principio

• La garanzia provvisoria è elemento essenziale dell'offerta, funzionale ad assicurare la serietà e l'affidabilità della partecipazione alla gara; la sua mancata presentazione o l'insufficiente costituzione può legittimare l'esclusione anche quando la lex specialis non preveda un'espressa comminatoria.
• Nel caso di gara finalizzata alla conclusione di un accordo quadro, il valore da assumere per il calcolo della garanzia provvisoria deve riferirsi all'intera operazione contrattuale considerata dalla procedura e alla sua durata complessiva, non soltanto alle singole convenzioni esecutive future o ai rapporti già in corso.
• La garanzia provvisoria deve essere valida e di importo sufficiente entro il termine di presentazione delle offerte; un'appendice o integrazione sottoscritta successivamente non può sanare la carenza originaria quando incide sull'esistenza o sull'importo della garanzia richiesta.
• La stazione appaltante può desumere l'inaffidabilità professionale dell'operatore da un quadro complessivo di plurime irregolarità e contestazioni nell'esecuzione di precedenti contratti, anche se non tutte le sanzioni siano definitive o una di esse sia stata impugnata davanti al giudice ordinario.
• La valutazione sull'idoneità delle misure di self-cleaning rientra nella discrezionalità della stazione appaltante e può essere censurata solo in presenza di irragionevolezza o abnormità; la loro adozione anteriore alla gara non ne impone automaticamente l'accettazione.
• La proroga di un servizio pubblico per esigenze di continuità non implica un giudizio favorevole sull'affidabilità dell'operatore e può coesistere con la valutazione negativa dello stesso ai fini di futuri affidamenti.

Come è indicizzato