Sentenza n. 1689/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato l'ordinanza deducendo: violazione delle garanzie partecipative e dell'art. 10 l. 241/1990, per l'introduzione nel provvedimento finale di profili non previamente indicati; difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti e erronea affermazione della proprietà pubblica della scala esterna e della sua destinazione a uso pubblico; violazione del d.P.R. 31/2017, poiché le opere non sarebbero state soggette ad autorizzazione paesaggistica semplificata oppure sarebbero rientrate nelle esenzioni dell'allegato A; violazione degli artt. 6 e 22 d.P.R. 380/2001, per la riconducibilità delle opere all'edilizia libera o per la sanabilità della difformità della bussola d'ingresso mediante variante di fine lavori; illegittimità derivata e genericità dell'ordine di ripristino. Il Comune ha sostenuto la legittimità dell'ordinanza, la natura pubblica della scala, la necessità dell'autorizzazione paesaggistica e l'inapplicabilità dell'edilizia libera. Nel corso del giudizio il TAR ha acquisito chiarimenti documentali sulla natura e sull'estensione dei vincoli paesaggistici e sulla proprietà e destinazione del percorso pedonale.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il primo motivo è stato respinto: l'ordine repressivo edilizio è un provvedimento vincolato, non richiede di regola la comunicazione di avvio né una specifica comparazione tra interesse pubblico e interessi privati; comunque, nel caso concreto, il Comune aveva inviato due comunicazioni di avvio, consentendo ai ricorrenti di presentare osservazioni, alle quali aveva dato riscontro. L'ampliamento della motivazione nel provvedimento finale non ha leso la partecipazione, poiché riguardava approfondimenti sulla base delle opere già contestate. Il secondo motivo è stato accolto: il Comune non ha dimostrato che la scala esterna insistesse su area pubblica o fosse gravata da uso pubblico. Le convenzioni urbanistiche, il piano di recupero, la variante e gli elaborati del PRG non fornivano una prova univoca; il mero richiamo a un percorso pedonale di progetto e il transito eventuale di terzi non erano sufficienti a provare proprietà pubblica o servitù di uso pubblico. Il terzo motivo è stato respinto: l'area era soggetta a vincolo paesaggistico derivante dal D.M. 10 marzo 1969, riconducibile anche all'art. 136, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004, oltre che al vincolo ex lege sulle montagne alpine oltre i 1.600 metri. Le opere, considerate unitariamente, avevano comportato ampliamento del terrazzo, realizzazione di terrapieno e muro di contenimento, modifiche del suolo e opere accessorie con significativo impatto visivo; non potevano quindi essere frammentate per invocare le esenzioni dell'allegato A del d.P.R. 31/2017 e richiedevano autorizzazione paesaggistica semplificata. Anche il quarto motivo è stato respinto: l'intervento complessivo non era edilizia libera, poiché aveva alterato significativamente il terreno e l'assetto esterno; inoltre, la bussola era stata realizzata in difformità dal titolo e la variante di fine lavori non poteva prescindere dal previo assenso paesaggistico. Il quinto motivo è stato accolto nei limiti conseguenti all'accertata mancata prova della proprietà pubblica della scala: veniva meno la ragione per imporre necessariamente la ricostruzione della scala ed escludere in assoluto la sanatoria per le opere che la riguardavano. L'ordinanza è stata pertanto annullata limitatamente a tale profilo, restando ferma la contestazione dell'abusività delle opere e l'ordine di ripristino nei limiti compatibili con la possibilità di presentare istanza di sanatoria e accertamento paesaggistico. Spese compensate per reciproca soccombenza parziale.

Norme richiamate

• art. 10 l. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative non sussiste quando l'amministrazione, pur avendo ampliato la motivazione finale, abbia consentito al privato di conoscere le opere contestate e di presentare osservazioni; per gli ordini repressivi edilizi, inoltre, la comunicazione di avvio non è di regola necessaria, trattandosi di potere vincolato.

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo può accertare incidentalmente la proprietà pubblica o privata di una strada e l'eventuale servitù di uso pubblico quando tale accertamento sia rilevante per decidere sulla legittimità dell'atto impugnato.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  Le opere abusive realizzate su aree di proprietà pubblica sono soggette a demolizione; la relativa applicazione presuppone però l'effettiva dimostrazione della proprietà pubblica dell'area.

• art. 136, comma 1, lett. c) e d), d.lgs. 42/2004

  Il vincolo paesaggistico può riguardare sia complessi immobiliari aventi caratteristico valore estetico e tradizionale sia bellezze panoramiche; la qualificazione risultante dagli atti di tutela e dal piano paesaggistico deve essere considerata dall'amministrazione nell'esercizio della vigilanza edilizia.

• art. 142, comma 1, lett. d), d.lgs. 42/2004

  Le montagne alpine sopra la soglia altimetrica prevista sono tutelate ex lege, con conseguente assoggettamento degli interventi alla disciplina paesaggistica.

• d.P.R. 31/2017, allegati A e B

  La valutazione paesaggistica deve considerare unitariamente le opere contestualmente eseguite. Interventi su terrazzi, scale, pavimentazioni, modellazioni del suolo, muri di contenimento e sistemazioni vegetazionali, se inseriti in un unico intervento con significativo impatto visivo e morfologico, non possono essere artificiosamente frazionati per beneficiare delle esenzioni dell'allegato A e rientrano nelle ipotesi soggette ad autorizzazione paesaggistica semplificata dell'allegato B.

• art. 6, comma 1, lett. b) ed e-ter), d.P.R. 380/2001

  L'edilizia libera per eliminazione di barriere architettoniche, pavimentazione e sistemazione degli spazi esterni non comprende interventi che alterino significativamente la morfologia del terreno o producano una rilevante trasformazione urbanistica ed edilizia; la qualificazione va compiuta considerando l'intervento complessivo.

• art. 22, comma 2-bis, d.P.R. 380/2001

  La variante in corso d'opera o di fine lavori non consente di eludere il previo ottenimento dell'assenso paesaggistico quando l'opera, anche se realizzata in riduzione rispetto a quella assentita, presenta una propria rilevanza paesaggistica.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Il potere comunale di vigilanza sulla conformità edilizia può essere esercitato anche durante lo svolgimento dei lavori e non soltanto dopo la loro ultimazione.

Massime di principio

• Gli ordini repressivi degli abusi edilizi costituiscono esercizio di un potere tipizzato e vincolato: non richiedono, di regola, la comunicazione di avvio del procedimento, una comparazione tra interesse pubblico e interessi privati o una specifica motivazione sull'attualità dell'interesse pubblico alla demolizione. Se l'amministrazione attiva comunque il contraddittorio, è sufficiente che individui le opere contestate e consenta al privato di dedurre sulla loro regolarità; l'eventuale motivazione finale più ampia non determina violazione partecipativa se costituisce sviluppo istruttorio delle contestazioni già comunicate.
• Il giudice amministrativo può accertare incidentalmente la proprietà pubblica o privata di una strada e l'esistenza di una servitù di uso pubblico quando tale questione incide sulla legittimità dell'ordine edilizio. La proprietà pubblica o l'uso pubblico non possono essere desunti univocamente dalla mera rappresentazione di un percorso negli strumenti urbanistici o dal transito sporadico di terzi; occorre un titolo idoneo o una prova concreta dell'assetto proprietario o della destinazione pubblicistica.
• Nel settore paesaggistico, la qualificazione di un intervento composto da più opere deve essere effettuata globalmente e non mediante la frammentazione atomistica dei singoli lavori. Se l'intervento unitario comporta una significativa alterazione della morfologia del suolo o dell'aspetto esteriore dei luoghi, le opere accessorie non possono essere sottratte alla valutazione paesaggistica invocando isolatamente le esenzioni previste per manutenzioni, pavimentazioni, piantumazioni o opere di arredo.
• La riconducibilità astratta di singole opere all'edilizia libera non esclude la sanzione demolitoria quando l'intervento, considerato nel suo complesso, abbia prodotto una rilevante trasformazione del territorio o sia stato realizzato in assenza della necessaria autorizzazione paesaggistica.
• La realizzazione di un'opera difforme dal titolo edilizio può essere contestata dall'amministrazione anche durante i lavori. Una variante di fine lavori non è idonea a regolarizzare l'intervento senza il previo assenso paesaggistico quando l'opera difforme presenta autonoma rilevanza paesaggistica, anche se di dimensioni inferiori rispetto a quella originariamente autorizzata.

Come è indicizzato