Sentenza n. 2632/2026 - Palermo, Sezione 3

Esito

La controversia

La paziente, affetta da decadimento cognitivo grave e ricoverata dal 2023 presso una RSA, aveva ottenuto in precedenza una sentenza favorevole che aveva riconosciuto la possibilità di prolungare il ricovero oltre il termine ordinario di dodici mesi in presenza di comprovate ragioni mediche. A seguito della rinnovata valutazione da parte dell’ASP, l’amministrazione aveva disposto le dimissioni dalla RSA con decorrenza 24 maggio 2025 e l’attivazione dell’assistenza domiciliare integrata dal 26 maggio 2025, richiamando una relazione del CDCD che aveva ritenuto incongrua la permanenza nella struttura. Il tutore ha dedotto il difetto di istruttoria e di motivazione, poiché l’ASP non aveva completato la valutazione delle condizioni della paziente, pur avendola ritenuta necessaria, e non aveva chiarito né un miglioramento dello stato di salute né l’inutilità della permanenza in RSA. Sono stati inoltre dedotti il contrasto con la continuità assistenziale e con la libera scelta del luogo di cura, nonché l’inadeguatezza del piano assistenziale individuale, privo di specifiche indicazioni sulle ore di assistenza OSS, sugli ausili e presidi necessari e sulle prestazioni indispensabili per l’assistenza personale, la riabilitazione, il sostegno nutrizionale, la stimolazione cognitiva e il supporto al caregiver. Nei motivi aggiunti è stata altresì contestata l’omessa partecipazione del tutore alla predisposizione del PAI. L’ASP ha eccepito l’inammissibilità dei motivi aggiunti per violazione del contraddittorio e per difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia sulla congruità del PAI spettasse al giudice ordinario; l’Assessorato ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Non vi è stata violazione del contraddittorio, perché la domanda cautelare proposta con i motivi aggiunti non era stata trattata nella camera di consiglio fissata per il ricorso introduttivo e risultavano rispettati i termini dell’art. 55, comma 5, c.p.a. È stata riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo sulle determinazioni dell’amministrazione relative all’adozione del piano assistenziale individuale e all’organizzazione del percorso assistenziale. È stata inoltre riconosciuta la legittimazione passiva dell’Assessorato, poiché tra gli atti impugnati figurava anche il decreto assessoriale del 24 maggio 2010. Nel merito, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati accolti. Il provvedimento di dimissione è risultato viziato da eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione: l’ASP aveva manifestato l’esigenza di una valutazione adeguata della paziente presso il CDCD, ma, dopo il dissenso del tutore rispetto al trasporto presso quella sede e la disponibilità a effettuare la valutazione all’interno della RSA, aveva omesso ogni ulteriore accertamento e disposto comunque le dimissioni. La decisione amministrativa non indicava le ragioni concrete della cessazione del ricovero e non era fondata su una verifica aggiornata delle condizioni sanitarie e familiari della paziente. Il TAR ha valorizzato la gravità delle patologie, la totale non autosufficienza, l’incapacità di deambulare, la doppia incontinenza, i disturbi del sonno e del comportamento e l’assenza di un caregiver adeguato, rilevando che il programma domiciliare era palesemente inadeguato e comunque carente, anche perché non indicava le ore giornaliere di assistenza OSS. La discrezionalità tecnica dell’amministrazione permane, ma deve essere esercitata entro i limiti della ragionevolezza e sulla base di un’istruttoria completa. Il decreto assessoriale non impedisce in modo assoluto il prolungamento della permanenza in RSA oltre dodici mesi, quando lo richiedano comprovate ragioni mediche e sia necessario garantire la continuità del percorso di cura. Per assorbimento delle ulteriori censure, il TAR ha annullato il provvedimento di dimissione e il PAI. Le spese sono state compensate in ragione della novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 5 decreto dell’Assessore regionale alla Salute n. 29 del 24 maggio 2010

  il programma assistenziale predisposto deve contenere l’indicazione dei tempi di permanenza in RSA, che comunque non possono superare i 12 mesi consecutivi e di norma non possono essere inferiori a giorni 30; in ogni caso dovranno essere previste soluzioni assistenziali appropriate al fine di garantire una continuità del percorso di cura del soggetto in dimissione

  Il limite ordinario di dodici mesi non preclude il prolungamento del ricovero in RSA quando comprovate ragioni mediche lo rendano necessario; l’amministrazione deve effettuare una valutazione concreta e motivata del singolo paziente e predisporre una soluzione assistenziale realmente adeguata.

• art. 33 d.lgs. n. 29/2024

  La ricorrente lo ha richiamato a sostegno del principio di continuità delle prestazioni assistenziali; il giudice ha accolto il ricorso sulla base del difetto di istruttoria e motivazione, senza sviluppare una distinta interpretazione della disposizione.

• art. 20 d.lgs. n. 29/2024

  La ricorrente lo ha richiamato a sostegno del principio di libera scelta del luogo di cura; il giudice ha assorbito le ulteriori censure dopo avere accertato il vizio di istruttoria e motivazione.

• art. 21 d.lgs. 3 maggio 2024, n. 62

  È stato invocato per sostenere la necessità del coinvolgimento della persona interessata o del tutore nella predisposizione del PAI; la censura è stata assorbita.

• art. 2 legge n. 227/2021

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione al coinvolgimento della persona interessata o del tutore nella definizione del progetto assistenziale; il giudice non ha esaminato autonomamente la censura.

• decreto interministeriale 23 novembre 2016

  È stato richiamato in relazione alla partecipazione alla predisposizione del piano assistenziale individuale; la relativa censura è stata assorbita.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  La presenza tra gli atti impugnati, sia pure in via eventuale, del decreto assessoriale ha consentito di riconoscere la legittimazione passiva dell’Assessorato regionale.

• art. 55, comma 5, c.p.a.

  I termini processuali per la trattazione della domanda cautelare risultavano rispettati, poiché la domanda cautelare proposta con i motivi aggiunti era stata rinviata a una camera di consiglio successiva.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  Ha costituito la base normativa per disporre l’oscuramento delle generalità e dei dati idonei a rivelare lo stato di salute.

• art. 9, paragrafi 1 e 4, Regolamento (UE) 2016/679

  È stato richiamato quale fondamento della tutela dei dati relativi alla salute mediante oscuramento del provvedimento.

• art. 2-septies d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  È stato richiamato, insieme alla disciplina nazionale ed europea sulla protezione dei dati, per disporre l’oscuramento dei dati sanitari.

Massime di principio

• Il limite ordinario di permanenza di dodici mesi in RSA previsto dalla disciplina regionale non opera in modo assoluto: il ricovero può essere prolungato quando comprovate ragioni mediche, accertate con istruttoria concreta e adeguatamente motivata, rendano inadeguata la dimissione.
• La decisione di dimettere una persona gravemente non autosufficiente dalla RSA e trasferirla all’assistenza domiciliare integrata richiede una valutazione aggiornata delle condizioni sanitarie, delle effettive necessità assistenziali e dell’idoneità del caregiver familiare; il semplice richiamo a una relazione non sostitutiva di una valutazione completa non è sufficiente.
• La discrezionalità tecnica dell’amministrazione sanitaria nella scelta del setting assistenziale è sindacabile quando sia esercitata in assenza di adeguata istruttoria, con motivazione insufficiente o in modo irragionevole rispetto alla gravità e alla continuità dei bisogni assistenziali della persona.
• Un piano assistenziale individuale destinato a sostituire il ricovero in RSA deve indicare in modo concreto e verificabile le prestazioni necessarie a garantire l’assistenza; è illegittimo un PAI che non specifichi, tra l’altro, l’entità dell’assistenza OSS quando tale dato sia indispensabile per valutare l’effettiva adeguatezza del programma domiciliare.
• Le controversie sulle determinazioni amministrative relative all’adozione di un piano assistenziale individuale e alla definizione del setting assistenziale appartengono alla giurisdizione amministrativa quando investono l’esercizio del potere pubblico di organizzazione e programmazione dell’assistenza.
• La continuità del percorso di cura impone che la dimissione da una struttura residenziale sia accompagnata dalla predisposizione di una soluzione assistenziale concretamente appropriata e non meramente formale.

Come è indicizzato