Sentenza n. 7955/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato il diniego dell'ADM, sostenendo che l'amministrazione avesse applicato erroneamente il d.m. n. 38/2013, come modificato dal d.m. n. 51/2021, assoggettando l'apertura della rivendita speciale ai parametri previsti per le rivendite ordinarie, in particolare al rapporto tra popolazione residente e numero di rivendite. Ha chiesto anche la disapplicazione delle disposizioni regolamentari e della circolare ADM n. 28/2021. Il primo motivo deduceva la nullità o elusione del giudicato formatosi su una precedente sentenza del TAR Trieste, nonché violazione dei principi di tutela giurisdizionale effettiva, affidamento, correttezza e buona fede. Il secondo motivo deduceva violazione degli artt. 21 e 22 l. n. 1293/1957, dell'art. 53 d.P.R. n. 1074/1958, dei principi di concorrenza e libertà di stabilimento, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, di istruttoria e di motivazione, illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, contraddittorietà e sviamento. La ricorrente sosteneva che, per le rivendite speciali, dovessero essere valutate soprattutto le particolari esigenze del pubblico servizio, la tipologia della struttura, le sue dimensioni e la provenienza sovracomunale della clientela, senza applicare rigidamente i criteri della popolazione residente e della distanza. Il terzo motivo denunciava, sotto un ulteriore profilo, l'erroneità dei presupposti, l'incongruità della motivazione e il difetto di istruttoria, poiché il diniego si limitava ad affermare in modo assertivo di avere valutato tutti gli elementi e gli interessi coinvolti.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente nei sensi indicati in motivazione. Il primo motivo è stato respinto: la precedente sentenza del TAR Trieste, avendo disapplicato incidentalmente una norma regolamentare, non produce efficacia erga omnes né vincola automaticamente l'amministrazione nei confronti di soggetti diversi. Sono stati invece ritenuti fondati il secondo e il terzo motivo. Il giudice ha affermato che, nella disciplina delle rivendite speciali, l'amministrazione deve svolgere una valutazione discrezionale volta ad accertare la necessità del pubblico servizio, considerando i criteri della distanza e della densità della popolazione come elementi elastici e non rigidi, insieme alla tipologia della rivendita, alle sue dimensioni e al numero delle persone che la frequentano. Il diniego impugnato non ha effettuato tale concreta valutazione dell'interesse pubblico e della necessità del servizio, limitandosi a una motivazione apparente e stereotipata. L'atto è stato quindi annullato, con salvezza del potere dell'amministrazione di rideterminarsi sull'istanza. Le spese sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 22 l. n. 1293/1957

  particolari esigenze del pubblico servizio anche di carattere temporaneo quando, a giudizio dell'Amministrazione, mancano le condizioni per procedere alla istituzione di una rivendita ordinaria, ovvero al rilascio di un patentino

  La disposizione richiede una valutazione amministrativa della necessità del pubblico servizio per l'istituzione di una rivendita speciale.

• art. 53 d.P.R. n. 1074/1958

  Le rivendite speciali sono istituite…ovunque siano riconosciute necessità di servizio alle quali non possa sopperirsi mediante rivendita ordinaria o patentino

  La necessità del servizio costituisce il presupposto centrale per qualificare e autorizzare una rivendita come speciale.

• art. 4, comma 2, lett. g), n. 6 d.m. n. 38/2013

  La disposizione, relativa alle rivendite speciali nei centri commerciali, deve essere applicata nel quadro di una valutazione concreta e non automatica della necessità del pubblico servizio.

• art. 2, comma 3 d.m. n. 38/2013

  I parametri relativi alla popolazione e alla distribuzione delle rivendite non possono essere intesi come criteri rigidi e automaticamente ostativi per le rivendite speciali.

• d.m. n. 51/2021

  Il decreto modifica il d.m. n. 38/2013, ma le disposizioni risultano applicabili secondo un'interpretazione che preservi la valutazione discrezionale e proporzionata della necessità del servizio.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La norma è richiamata in relazione alla comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, senza che la sentenza sviluppi una specifica statuizione autonoma sul relativo procedimento.

• art. 10, paragrafi 1 e 2, direttiva 2006/123/CE

  I requisiti relativi alla distanza geografica e alla demografia possono essere compatibili con il diritto dell'Unione se oggettivamente giustificati dalla protezione della sanità pubblica, proporzionati e applicati secondo criteri chiari, obiettivi, pubblici, trasparenti e accessibili.

Massime di principio

• La precedente sentenza amministrativa che abbia disapplicato incidentalmente una norma regolamentare produce effetti limitati alle parti del relativo giudizio e non ha, per ciò solo, efficacia erga omnes né efficacia conformativa nei confronti di soggetti estranei a quel processo.
• L'istituzione di una rivendita speciale di tabacchi richiede una concreta valutazione della necessità del pubblico servizio, da compiere considerando la possibilità di soddisfare tale necessità mediante una rivendita ordinaria o un patentino.
• Per le rivendite speciali, i criteri della distanza tra esercizi e della densità della popolazione costituiscono parametri elastici e non rigidi; devono essere bilanciati con la tipologia della rivendita, le dimensioni dell'esercizio e il numero delle persone che lo frequentano.
• Il diniego di autorizzazione all'apertura di una rivendita speciale è illegittimo quando si fonda su una motivazione apparente o stereotipata e non dimostra l'avvenuta valutazione concreta della necessità del pubblico servizio e degli interessi coinvolti.
• I requisiti concernenti distanza geografica e demografia per l'autorizzazione alla vendita di prodotti del tabacco sono compatibili con il diritto dell'Unione solo se giustificati da un motivo imperativo di interesse generale, applicati in modo proporzionato e secondo criteri chiari, obiettivi, pubblici, trasparenti e accessibili.

Come è indicizzato