Sentenza n. 8280/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato gli artt. 15, commi 5 e 8, 24 e l’Allegato 7 del nuovo Regolamento ENAC. In primo luogo ha dedotto la violazione del principio di legalità, del d.lgs. 18/1999, della direttiva 96/67/CE, del d.lgs. 250/1997, degli artt. 3, 41 e 117, comma 1, Cost., nonché dei principi di concorrenza, legittimo affidamento, certezza del diritto e proporzionalità, sostenendo che il nuovo regolamento avrebbe imposto sempre una gara negli aeroporti sottoposti a limitazione, anche quando il numero degli operatori già presenti fosse coincidente con quello consentito, modificando senza adeguata giustificazione il precedente regime. In via subordinata è stata censurata l’immediata applicazione delle nuove regole ai procedimenti di limitazione già avviati, in assenza di disciplina transitoria e di salvaguardia dell’affidamento maturato dagli operatori. In secondo luogo è stato dedotto il difetto assoluto di attribuzione, la violazione del principio di legalità e del d.lgs. 18/1999, della direttiva 96/67/CE e del d.lgs. 250/1997, nonché dei principi in materia di contratti pubblici, per avere ENAC predeterminato in via generale, mediante l’Allegato 7, i criteri di valutazione delle offerte, sottraendoli alla definizione specifica per ciascun aeroporto da parte del gestore, previa consultazione del comitato degli utenti. Sono stati inoltre dedotti l’irragionevolezza e l’illogicità dei criteri, ritenuti modellati sulle esigenze dell’aeroporto di Fiumicino e non adeguati agli scali minori. In terzo luogo sono stati dedotti difetto di istruttoria, difetto assoluto di motivazione, irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà e violazione degli artt. 3 e 7 l. 241/1990, del modello del notice and comment e dell’art. 11 d.lgs. 18/1999, per la mancata consultazione degli operatori e del comitato degli utenti, nonostante l’incidenza delle nuove regole sull’accesso e sulla permanenza nel mercato. Era stata proposta anche domanda di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a. sugli atti del procedimento di formazione del regolamento, ma la ricorrente vi ha rinunciato in corso di causa.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione e ha annullato le disposizioni impugnate, imponendo a ENAC di rideterminarsi previa adeguata istruttoria e confronto con gli operatori del settore. Il Collegio ha chiarito che, negli aeroporti soggetti a limitazione, la gara costituisce il contrappeso concorrenziale necessario alla deroga al principio di libero accesso e non può essere sostituita dalla mera cristallizzazione degli operatori esistenti. Pertanto, l’introduzione dell’obbligo di gara previsto dall’art. 15, comma 5, non è stata ritenuta in sé incompatibile con la disciplina nazionale ed eurounitaria. Tuttavia, la modifica del precedente assetto, consolidato per oltre un decennio e incidente su situazioni e aspettative imprenditoriali, è stata adottata senza disciplina transitoria, senza adeguata istruttoria e senza motivazione desumibile dagli atti preparatori. Quanto all’art. 15, comma 8, e all’Allegato 7, il TAR ha ritenuto che ENAC non fosse estranea alla materia dei criteri di valutazione, considerata la competenza dell’Ente sulla qualità e sulle procedure dei servizi aeroportuali. Ha però giudicato illegittima la predeterminazione di una griglia uniforme per tutti gli aeroporti, modificabile solo eventualmente da ENAC, perché incompatibile con la necessaria valutazione delle specificità del singolo scalo e con il ruolo del gestore e del comitato degli utenti previsto dall’art. 11 d.lgs. 18/1999. L’omessa consultazione, nonostante l’impatto delle disposizioni sul mercato e la prassi seguita per le precedenti revisioni del regolamento, ha determinato un deficit istruttorio e partecipativo. Le giustificazioni fornite da ENAC soltanto in giudizio non hanno potuto sanare la carenza originaria, configurando una motivazione postuma. Il ricorso è stato quindi accolto e le norme impugnate annullate, con obbligo di riedizione del potere; ENAC è stata condannata al pagamento di 5.000 euro di spese di lite, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 4 d.lgs. 18/1999

  Negli aeroporti che superano i limiti dimensionali ivi previsti è riconosciuto il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra ai prestatori di servizi sulla base dei requisiti previsti dall'articolo 13.

  Il libero accesso al mercato costituisce la regola generale, derogabile nei casi e alle condizioni previste dalla legge.

• art. 11 d.lgs. 18/1999

  Per l'individuazione dei prestatori delle categorie di servizi di assistenza a terra il cui accesso è sottoposto a limitazioni [...] l'ente di gestione indice una gara d'appalto [...] e [prevede] un capitolato d'oneri o specifiche tecniche, stabiliti previa consultazione del comitato degli utenti.

  La limitazione del numero dei prestatori impone una procedura comparativa e richiede che capitolato e specifiche tecniche siano definiti previa consultazione del comitato degli utenti; la competenza primaria per l’interlocuzione e la definizione concreta dei criteri fa capo al gestore aeroportuale.

• art. 6, par. 2, direttiva 96/67/CE

  Gli Stati membri possono limitare il numero dei prestatori autorizzati [...] In ogni caso, gli Stati membri non possono limitare il loro numero a meno di due, per ciascuna categoria di servizio.

  La limitazione dell’accesso è ammessa soltanto per le categorie e nei limiti previsti dal diritto eurounitario.

• art. 11, par. 1, direttiva 96/67/CE

  I criteri di selezione previsti dal capitolato d'oneri o dalle specifiche tecniche devono essere pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori.

  Le procedure di selezione negli aeroporti limitati devono essere competitive e basate su criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori, definiti previa consultazione del comitato degli utenti.

• art. 8 d.lgs. 18/1999

  Le procedure di consultazione sono estese alla partecipazione [...] dei soggetti prestatori di servizi per la corretta attuazione del presente decreto [...] quando venga in rilievo l'organizzazione della fornitura dei servizi stessi.

  I prestatori hanno interesse a partecipare alle consultazioni riguardanti l’organizzazione dei servizi di assistenza a terra.

• d.lgs. 250/1997

  Attribuisce a ENAC competenze di razionalizzazione e modifica delle procedure attinenti ai servizi aeroportuali, definizione e controllo dei parametri di qualità e compiti generali di garanzia, indirizzo e programmazione; tali competenze legittimano interventi regolatori attuativi, ma non una autonoma ridefinizione dell’assetto concorrenziale del mercato.

• artt. 3, comma 2, e 13, comma 1, l. 241/1990

  Gli atti regolamentari e generali non sono soggetti al puntuale obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi, ma quando incidono in modo pervasivo su un intero settore devono rendere desumibili i criteri generali delle scelte, i lavori preparatori e le risultanze istruttorie.

• art. 108, comma 8, d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti, quando ritengono la ponderazione di cui al comma 7 non possibile per ragioni oggettive, indicano nel bando di gara e nel capitolato d'oneri [...] l'ordine decrescente di importanza dei criteri.

  Il capitolato d’oneri può contenere anche i criteri di valutazione delle offerte.

• art. 154 d.lgs. 36/2023

  Quando è prevista la riapertura del confronto competitivo, la stazione appaltante o l’ente concedente fissa un termine sufficiente [...] e aggiudicano ciascun appalto all’offerente che ha presentato la migliore offerta in base ai criteri di aggiudicazione stabiliti nel capitolato d’oneri.

  Conferma che i criteri di aggiudicazione possono essere stabiliti nel capitolato d’oneri.

Massime di principio

• Quando l’accesso a un mercato liberalizzato è limitato per ragioni tecniche, di sicurezza, capacità o spazio, la selezione degli operatori deve avvenire mediante una procedura competitiva trasparente e imparziale; la limitazione non può tradursi nella mera cristallizzazione delle posizioni esistenti.
• L’autorità tecnica di settore può adottare regole generali attuative e standard tecnici, ma non può utilizzare il potere regolatorio per ridefinire autonomamente l’assetto concorrenziale del mercato oltre i limiti della disciplina primaria nazionale ed eurounitaria.
• La modifica di una disciplina regolamentare consolidata, incidente su situazioni economiche e aspettative maturate dagli operatori, richiede un’istruttoria adeguata e, ove necessario, una disciplina transitoria o una specifica motivazione sulle ragioni del mutamento e sui suoi effetti.
• Nei procedimenti di selezione dei prestatori aeroportuali, i criteri di gara devono essere pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori, calibrati sulle specificità del singolo scalo e definiti previa consultazione del comitato degli utenti; una griglia uniforme imposta dall’autorità e derogabile solo previa autorizzazione della stessa può alterare il ruolo del gestore e del comitato.
• Quando un atto regolatorio incide significativamente su un mercato liberalizzato, la consultazione degli operatori e degli interessi coinvolti costituisce componente essenziale dell’istruttoria; l’omessa consultazione, specie in presenza di una prassi amministrativa precedente conforme a tale modello, deve essere specificamente giustificata.
• Le ragioni dell’intervento regolatorio devono risultare dal procedimento di formazione dell’atto: le giustificazioni addotte per la prima volta in giudizio non possono colmare il difetto originario di istruttoria e motivazione.

Come è indicizzato