Sentenza n. 588/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorso è stato proposto originariamente dal titolare di un permesso di costruire in sanatoria, poi riassunto dai suoi eredi dopo il decesso. Il Comune aveva rilasciato nel luglio 2023 un permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell'art. 36 d.P.R. 380/2001, relativo a un immobile per il quale era stata presentata nel 1986 una domanda di condono edilizio, respinta nel 2000. A corredo della nuova istanza di accertamento di conformità era stato prodotto un certificato di idoneità statica e sismica del 1992, già allegato alla domanda di condono. A seguito dell'opposizione del proprietario confinante, il Comune aveva chiesto un parere alla Regione, che aveva ritenuto il certificato utilizzabile solo nell'ambito del procedimento di condono cui si riferiva e comunque non idoneo a comprovare la conformità sismica alla data della nuova istanza. Il Comune aveva quindi annullato d'ufficio il permesso in sanatoria, richiamando sia l'inidoneità del certificato sismico sia ulteriori contestazioni di terzi riguardanti cubatura, altezze, destinazioni d'uso e distanze. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 36 d.P.R. 380/2001, 13 e 35 l. 47/1985 e del d.m. 15 maggio 1985, nonché contraddittorietà ed eccesso di potere, sostenendo la perdurante validità del certificato del 1992 in assenza di modifiche strutturali dell'immobile. Il secondo motivo contestava il difetto di motivazione dell'annullamento nella parte relativa alle osservazioni del confinante. Il terzo motivo deduceva violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, sviamento e violazione dei principi dell'autotutela, per mancata indicazione dell'interesse pubblico concreto e mancato bilanciamento con l'affidamento del privato. È stata inoltre eccepita l'inammissibilità dell'intervento ad opponendum di un controinteressato per omessa notificazione dell'atto di intervento.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha ritenuto ammissibile l'intervento ad opponendum: la mancata notificazione iniziale dell'intervento era stata sanata dalla successiva interruzione e riassunzione del giudizio, poiché gli eredi avevano notificato al soggetto anche gli atti relativi alla riassunzione, rendendolo pienamente parte del giudizio e assicurando il contraddittorio. Nel merito, il Collegio ha qualificato l'annullamento comunale come provvedimento plurimotivato, fondato su due ragioni autonome, ciascuna idonea a sorreggerlo. Ha ritenuto infondata la censura relativa al certificato di idoneità sismica del 1992. Il permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001 richiede la doppia conformità, comprensiva della normativa sismica, sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione dell'istanza. Il certificato del 1992, oltre a essere stato formato nell'ambito di un procedimento di condono conclusosi negativamente, attestava al più la situazione alla data del suo rilascio e non poteva dimostrare la conformità alla disciplina vigente nel 2022, anche alla luce delle nuove Norme tecniche per le costruzioni introdotte dal d.m. 17 gennaio 2018. L'assenza di ulteriori interventi edilizi non era sufficiente a rendere attuale la certificazione, essendo rilevanti anche i mutamenti normativi. È stata respinta anche la censura contro il parere regionale: la Regione poteva modificare il proprio orientamento, e il nuovo parere non diventava illegittimo solo perché difforme da un precedente parere risalente a quattordici anni prima. Il secondo motivo non è stato esaminato per carenza di interesse, poiché la prima autonoma motivazione dell'annullamento era già sufficiente a sorreggere l'atto. Il terzo motivo è stato ritenuto manifestamente infondato: l'annullamento era intervenuto soltanto 63 giorni dopo il rilascio del permesso e, pertanto, non era ravvisabile un significativo affidamento tutelabile. Inoltre, secondo il principio richiamato dall'Adunanza Plenaria n. 9/2017, l'affidamento di chi si trova in una situazione antigiuridica è tutelabile solo se incolpevole, mentre la realizzazione di opere abusive costituisce attività volontaria contra legem. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire in sanatoria richiede la doppia conformità dell'intervento alla normativa urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione dell'istanza; la normativa edilizia comprende anche quella sull'idoneità sismica.

• artt. 13 e 35 l. 47/1985

  Il certificato di idoneità statica e sismica prodotto nell'ambito del procedimento di condono non è stato ritenuto sufficiente a comprovare la conformità sismica attuale richiesta in un successivo procedimento di accertamento di conformità.

• art. 1 d.m. Ministero dei lavori pubblici 15 maggio 1985

  La disciplina del certificato di idoneità statica e sismica è stata considerata con riferimento al procedimento di condono nel quale il certificato era stato formato.

• d.m. Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 17 gennaio 2018

  Le nuove Norme tecniche per le costruzioni rendono necessario verificare la conformità sismica dell'immobile anche alla disciplina vigente al momento della domanda di sanatoria; una certificazione risalente non è sufficiente.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio è stato ritenuto legittimo in presenza di un vizio dell'atto e a brevissima distanza dal suo rilascio, senza la necessità di una ponderazione particolarmente ampia dell'affidamento maturato in soli 63 giorni.

• artt. 28 e 50 c.p.a.

  La mancata notificazione dell'atto di intervento non ha determinato l'inammissibilità quando la successiva riassunzione del giudizio è stata notificata all'interveniente, assicurando il contraddittorio e sanando la precedente irregolarità.

• Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 9/2017

  L'ordinamento tutela l'affidamento di chi versa in una situazione antigiuridica soltanto laddove esso presenti un carattere incolpevole, mentre la realizzazione di un'opera abusiva si concretizza in una volontaria attività del costruttore realizzata contra legem.

  L'affidamento del responsabile di un abuso edilizio non è tutelabile se non presenta carattere incolpevole.

Massime di principio

• Nel procedimento di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001, la doppia conformità comprende anche la normativa sismica e deve essere verificata sia con riferimento alla disciplina vigente al momento della realizzazione sia a quella vigente al momento della presentazione dell'istanza.
• Un certificato di idoneità statica o sismica rilasciato molti anni prima nell'ambito di un procedimento di condono non è sufficiente, da solo, a dimostrare la conformità sismica dell'immobile alla data di una successiva domanda di sanatoria, soprattutto quando nel frattempo siano intervenute nuove norme tecniche per le costruzioni.
• Quando un provvedimento amministrativo è sorretto da più motivazioni autonome, ciascuna idonea a fondarlo, la contestazione vittoriosa o non esaminata di una sola motivazione non comporta l'annullamento dell'atto se le altre motivazioni restano valide.
• La modifica dell'orientamento interpretativo di un'amministrazione non rende di per sé illegittimo il nuovo parere, anche quando esso si discosti da un precedente parere dello stesso ente risalente nel tempo.
• L'annullamento d'ufficio di un titolo edilizio adottato a breve distanza dal suo rilascio non richiede una ponderazione dell'affidamento paragonabile a quella necessaria dopo un lungo periodo; l'affidamento relativo a un'opera abusiva è comunque tutelabile solo se incolpevole.
• La mancata notificazione iniziale dell'atto di intervento può essere sanata, quanto alla tutela del contraddittorio, dalla successiva notificazione dell'atto di riassunzione del giudizio al soggetto interveniente, quando questi venga così pienamente evocato nel giudizio riassunto.

Come è indicizzato