Sentenza n. 444/2026 - Trieste, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e la condanna del Comune a provvedere sull’istanza del 9 aprile 2025, relativa ai terreni al foglio 25, particelle 267 e 268, per complessivi 5.750 mq. Il Comune aveva realizzato un campo da tennis e le relative pertinenze dopo l’approvazione di una variante urbanistica e di un progetto definitivo comportante dichiarazione di pubblica utilità del 22 ottobre 2001; l’area fu materialmente occupata il 18 giugno 2003, ma non venne emanato alcun decreto di esproprio entro il termine quinquennale. Dopo precedenti solleciti nel 2018 e nel 2024, una diffida del dicembre 2024 e interlocuzioni negoziali, non seguite da accordo, la società reiterò la richiesta il 9 aprile 2025. Il Comune non adottò un provvedimento espresso, limitandosi a una comunicazione informale del 27 maggio 2025 che proponeva una trattativa diretta. La ricorrente ha dedotto l’obbligo dell’amministrazione di avviare e concludere il procedimento ex art. 42-bis, con corresponsione degli indennizzi previsti o, in alternativa, restituzione delle aree e pagamento delle somme dovute. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo che la vicenda fosse ormai destinata a una compravendita privatistica, e la mancata notifica del ricorso alla Regione; ha inoltre contestato la propria riferibilità dell’occupazione di alcune porzioni e la riconducibilità al procedimento comunale dell’area destinata al demanio sciabile, nonché sostenuto che la tolleranza della società e le trattative escludessero l’inerzia.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione: la domanda riguarda il mancato esercizio del potere pubblicistico previsto dall’art. 42-bis e le controversie sul silenzio-inadempimento rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa; le trattative per una compravendita non recidono il collegamento dell’occupazione con l’esercizio del potere pubblico. Ha respinto anche l’eccezione relativa alla mancata evocazione della Regione: il procedimento regionale di asservimento per la pista sciistica era autonomo, già definito e distinto da quello comunale, e la Regione non era controinteressata rispetto alla domanda, limitata all’obbligo del Comune di provvedere. Nel merito, ha ritenuto sufficiente, per far sorgere l’obbligo di provvedere, la pacifica occupazione e irreversibile trasformazione almeno della particella 268, avvenuta in esecuzione di un progetto assistito da dichiarazione di pubblica utilità poi divenuta inefficace per mancata emanazione del decreto di esproprio. Le contestazioni sulla particella 267 e sulla porzione interessata dal demanio sciabile richiedono accertamenti tecnici e fattuali riservati all’amministrazione nel procedimento partecipato e non possono essere decise anticipatamente nel giudizio sul silenzio. La tolleranza dell’occupazione e le trattative non perfezionate non costituiscono accordo traslativo né altro evento idoneo a far cessare l’illecito permanente. La comunicazione informale del difensore comunale del 27 maggio 2025 non è un provvedimento amministrativo e non soddisfa l’obbligo di provvedere. Il Comune è stato condannato ad adottare un provvedimento espresso e motivato sull’intera istanza entro 60 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Per l’ulteriore inerzia è stato nominato commissario ad acta il Prefetto di Udine, con facoltà di delega e intervento sostitutivo, su istanza della ricorrente, entro ulteriori 90 giorni. Spese a carico del Comune: € 2.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  con ricorso ai sensi degli artt. 31 e 117 cod.proc.amm.

  La disposizione disciplina l’azione di accertamento dell’obbligo di provvedere esercitata contro il silenzio della pubblica amministrazione.

• art. 117 c.p.a.

  con ricorso ai sensi degli artt. 31 e 117 cod.proc.amm.

  La disposizione costituisce il rito utilizzato per la tutela contro il silenzio-inadempimento.

• art. 133, comma 1, lettera a), n. 3, c.p.a.

  L'eccezione è infondata perché, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lettera a), n. 3) cod.proc.amm., sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di silenzio-inadempimento, come quella per cui è causa e nelle quali si fa questione di mancato esercizio di potere di natura pubblicistica quale quello delineato dall’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende le controversie sul silenzio relative al mancato esercizio del potere pubblicistico di acquisizione sanante.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  L'Amministrazione ha, invero, l'obbligo giuridico di esaminare le istanze dei proprietari volte ad attivare il procedimento di cui all'art. 42-bis cit., allineando la situazione di fatto e quella di diritto e facendo venir meno la situazione di occupazione sine titulo dell'immobile con il ripristino della legalità, quale che sia la forma di manifestazione dell'occupazione medesima (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), risultando irrilevante la ragione che ne abbia determinato l'assenza di titolo.

  Il proprietario può sollecitare l’avvio del procedimento ex art. 42-bis e l’amministrazione ha l’obbligo giuridico di esaminare l’istanza, senza che rilevino la forma dell’occupazione sine titulo o la ragione per cui essa è priva di titolo; il giudice del silenzio accerta tale obbligo senza sostituirsi all’amministrazione nelle valutazioni di merito riservate al potere discrezionale.

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  Si tratta, infatti, di questioni che presuppongono accertamenti di natura tecnica e fattuale - quali la verifica dei confini catastali, l'esatta individuazione delle opere realizzate su ciascuna particella, la ricostruzione dei rapporti tra il procedimento comunale e quello regionale - che l'ordinamento affida al procedimento amministrativo partecipato, nel contraddittorio con l'interessato assicurato dagli artt. 7 e 10-bis della legge n. 241 del 1990, e non al giudizio avverso il silenzio, nel quale né il giudice amministrativo né il proprietario possono sostituire le proprie valutazioni a quelle riservate all'autorità competente.

  Gli accertamenti tecnici e fattuali necessari per decidere sull’istanza devono svolgersi nel procedimento amministrativo partecipato e non possono essere anticipati nel giudizio sul silenzio.

• art. 13, comma 3, d.P.R. 327/2001

  È infatti incontroverso, in fatto, che il Comune di Ravascletto abbia occupato materialmente l'area in data 18 giugno 2003, in esecuzione di un progetto assistito da dichiarazione di pubblica utilità del 22 ottobre 2001, e che, decorso il termine quinquennale di cui all'art. 13, comma 3, del d.P.R. n. 327/2001, non sia stato adottato alcun decreto di esproprio, con conseguente inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità.

  Nel caso esaminato, il decorso del termine quinquennale senza l’adozione del decreto di esproprio ha determinato l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità.

• art. 2 l. 241/1990

  Trattasi, all’evidenza, di corrispondenza informale intercorsa tra i difensori delle parti, priva dei requisiti di forma e di provenienza propri del provvedimento amministrativo, come tale inidonea a costituire riscontro provvedimentale all'istanza del 9 aprile 2025 e a soddisfare l'obbligo di provvedere gravante sul Comune ai sensi dell'art. 2 della l. n. 241/1990.

  L’obbligo di provvedere non è soddisfatto da una comunicazione informale dei difensori, priva della forma e della provenienza proprie di un provvedimento amministrativo.

Massime di principio

• Il proprietario di un immobile occupato senza titolo per finalità pubbliche può sollecitare l’amministrazione ad avviare il procedimento previsto dall’art. 42-bis d.P.R. 327/2001; l’amministrazione ha l’obbligo giuridico di esaminare l’istanza e la sua inerzia è impugnabile con l’azione avverso il silenzio.
• Nel giudizio avverso il silenzio sull’istanza ex art. 42-bis, il sindacato è circoscritto all’accertamento dell’obbligo di provvedere e non consente di anticipare le valutazioni discrezionali o gli accertamenti tecnici e fattuali riservati al procedimento amministrativo.
• Quando risulti pacifica l’occupazione e l’irreversibile trasformazione di un’area in assenza di un valido ed efficace titolo espropriativo, tale circostanza può essere sufficiente a radicare l’obbligo di pronunciarsi sull’istanza ex art. 42-bis, senza che nel giudizio sul silenzio debbano essere risolte le contestazioni relative ad altre porzioni del fondo.
• La mera tolleranza dell’occupazione e trattative dirette a una cessione rimaste senza accordo non fanno cessare l’illecito permanente e non equivalgono a un accordo traslativo perfezionato.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie in materia di silenzio comprende la domanda relativa al mancato esercizio del potere pubblicistico di acquisizione sanante; trattative per una soluzione privatistica non recidono il collegamento dell’occupazione con l’esercizio del potere pubblico.
• Una comunicazione informale proveniente dal difensore dell’amministrazione, priva dei requisiti di forma e provenienza dell’atto amministrativo, non costituisce riscontro provvedimentale e non soddisfa l’obbligo di provvedere.

Come è indicizzato