Sentenza n. 7661/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La mandataria del raggruppamento concorrente, seconda classificata, aveva impugnato l’aggiudicazione della concessione, di durata complessiva pari a 40 anni e con lavori da completare entro 750 giorni (riducibili in offerta fino a 570), contestando l’offerta dell’aggiudicatario. Nel primo motivo d’appello ha sostenuto che il TAR avesse erroneamente escluso una contraddizione insanabile tra il Piano tariffario dell’offerta tecnica, che indicava una tariffa notturna di euro 1,50 e diurna di euro 3,90, e il modello Excel del PEF, nel quale compariva euro 3,90 anche per la fascia notturna; tale discordanza avrebbe reso l’offerta indeterminata e inammissibile. Ha aggiunto che il file Excel, pur editabile e non sottoscritto, era parte dell’offerta economica e che l’operatore avrebbe potuto rappresentare in modo trasparente una tariffa media ponderata coerente con le tariffe e una maggiore intensità d’uso. Con il secondo motivo ha dedotto che l’offerta fosse economicamente insostenibile e che il PEF fosse privo di equilibrio, in violazione dell’art. 177 del d.lgs. 36/2023, oltre che affetto da difetto d’istruttoria e lesivo dei principi del risultato e della fiducia, poiché l’applicazione delle tariffe effettivamente offerte avrebbe ridotto i ricavi e compromesso il rimborso del debito. Con il terzo motivo ha contestato l’irricevibilità dei motivi aggiunti: i profili relativi alla sottostima dei ricavi e alla mancata verifica del PEF sarebbero emersi soltanto dalle memorie difensive; ha inoltre invocato la nullità del contratto per mancato trasferimento del rischio operativo e riproposto le censure aggiunte, concernenti l’assenza del rischio operativo e l’omessa verifica dei dati, della coerenza e della congruità del PEF ai sensi dell’art. 185, comma 5, del d.lgs. 36/2023. Con il quarto motivo ha censurato la liquidazione delle spese di primo grado, pari a euro 7.000 oltre accessori in favore di ciascuna controparte, ritenendola abnorme e irragionevole. Il raggruppamento aggiudicatario aveva proposto appello incidentale condizionato, riproponendo le censure, rimaste assorbite, contro l’offerta dell’appellante: sovrastima del prezzo dei box, tasso di attualizzazione ritenuto indebitamente ridotto, stime inverosimili di occupazione notturna dei box e disallineamento tra offerta tecnica ed economica.

La decisione

L’appello principale è respinto. Il primo motivo è infondato: il Piano tariffario descrive le tariffe che vincolano il concessionario, mentre il PEF rappresenta le assunzioni economico-finanziarie utilizzate per stimare la sostenibilità dell’operazione. L’art. 79 del disciplinare richiedeva la sottoscrizione del PEF in PDF immodificabile, attribuendo al file Excel editabile la funzione di agevolare le verifiche della stazione appaltante, non quella di integrare il vincolo negoziale. Il dato di euro 3,90 riferito alla fascia notturna nel modello non costituiva dunque una distinta scelta tariffaria vincolante, ma un passaggio interno del modello di calcolo; inoltre, l’aggiudicatario non aveva attribuito rilevanza economica ai ricavi notturni nel PEF. La scelta di stimare i ricavi sulla sola sosta diurna non rendeva l’offerta contraddittoria o inammissibile, né la prospettata diversa articolazione su sette ore imponeva l’esclusione. Il secondo motivo è infondato perché, non dovendo correggersi il PEF inserendovi ricavi notturni, viene meno il presupposto della denunciata insostenibilità economico-finanziaria. Il terzo motivo è infondato: aggiudicazione e documentazione, compresi offerta e PEF, erano state rese accessibili il 12 dicembre 2025; gli elementi necessari a dedurre i vizi dei motivi aggiunti erano ricavabili da tale documentazione con ordinaria diligenza. Le memorie difensive avevano illustrato scelte già documentate, senza introdurre nuovi fatti. La dedotta nullità del contratto per mancato trasferimento del rischio operativo riguarda la validità negoziale e non modifica i termini per impugnare gli atti amministrativi; resta quindi confermata l’irricevibilità dei motivi aggiunti e non se ne esamina il merito. Il quarto motivo è infondato: la liquidazione delle spese del primo grado non è manifestamente irrazionale né inadeguata, considerati il valore e la complessità della lite; l’importo liquidato era largamente inferiore ai parametri forensi indicati dal Collegio. L’appello incidentale condizionato dell’aggiudicatario è assorbito e non dichiarato improcedibile, poiché il suo esame era subordinato all’eventuale accoglimento dell’appello principale. L’appellante è condannata alle spese del grado: euro 7.000 oltre accessori in favore del Comune di Bolzano ed euro 7.000 in favore di Parcheggi Italia e Garage Siegesplatz, creditori in solido.

Norme richiamate

• art. 79 del disciplinare di gara

  L’art. 79 del disciplinare di gara, nel richiedere la sola sottoscrizione del p.e.f. in formato PDF immodificabile aveva, invero, inteso riconoscere esclusivo valore di vincolo a tale documento, mentre il file excel era richiesto non per integrare il vincolo contrattuale (stante anche l’assenza di sottoscrizione) ma per consentire – come spiegato – le verifiche da parte dell’Amministrazione.

  La sottoscrizione del PEF in PDF immodificabile identifica il documento dotato di valore vincolante; il file Excel editabile, non sottoscritto, ha funzione strumentale di verifica e non integra l’offerta negoziale.

• art. 177, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Il motivo è infondato per la dirimente ragione che non deve essere effettuata alcuna correzione del p.e.f. in relazione alle tariffe notturne, non indicate dall’aggiudicatario nel piano in ragione dello scarso significato che le stesse avrebbero avuto sul piano dei ricavi.

  Nel caso concreto non è ravvisata la dedotta violazione dell’equilibrio economico-finanziario della concessione, perché il PEF non aveva incluso i ricavi notturni e non occorreva correggerlo applicando a tali ricavi una tariffa diversa.

• art. 185, comma 5, d.lgs. 36/2023

  La parte ha, quindi, riproposto i motivi assorbiti dalla declaratoria di irricevibilità del ricorso per motivi aggiunti (ff. 28-39).

  La censura fondata sull’art. 185, comma 5, non è esaminata nel merito: la conferma dell’irricevibilità dei motivi aggiunti preclude la cognizione delle relative doglianze.

• art. 112 c.p.c.

  Si precisa che le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi ritualmente veicolati attraverso l’impugnazione principale, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato.

  Il giudice deve pronunciarsi sui motivi ritualmente proposti; gli argomenti non espressamente esaminati possono essere ritenuti non rilevanti o inidonei a determinare una diversa decisione, mentre i vizi sollevati soltanto in discussione non sono scrutinabili.

Massime di principio

• Quando la lex specialis richiede la sottoscrizione del piano economico-finanziario in formato immodificabile e prevede la produzione di un foglio di calcolo editabile per le verifiche, il file editabile non assume, in assenza di sottoscrizione e di una diversa previsione della gara, autonomo valore vincolante né integra l’offerta negoziale.
• La presenza di assunzioni economiche nel PEF diverse dalle tariffe esposte nel piano tariffario non rende di per sé contraddittoria l’offerta quando il piano tariffario definisce le prestazioni e gli obblighi tariffari del concessionario, mentre il PEF espone le ipotesi utilizzate per stimare i ricavi e la sostenibilità dell’operazione; la discrasia va valutata in relazione alla funzione e al carattere vincolante dei singoli documenti.
• La piena conoscenza utile a impugnare decorre quando il privato dispone della documentazione dalla quale, usando l’ordinaria diligenza, è possibile ricavare la pretesa violazione; le successive memorie difensive non differiscono il termine se si limitano a illustrare scelte e dati già presenti negli atti accessibili.
• La dedotta invalidità del contratto per mancato trasferimento del rischio operativo attiene al regime di validità del rapporto negoziale e non modifica i termini processuali per l’impugnazione degli atti amministrativi di gara.
• La liquidazione delle spese di primo grado è sindacabile in appello quando condanni la parte totalmente vittoriosa oppure sia manifestamente irrazionale o comporti somme palesemente inadeguate; la mera contestazione dell’importo non è sufficiente.

Come è indicizzato