Sentenza n. 7432/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

Il Consorzio, aggiudicatario di due lotti di una gara per servizi di vigilanza armata e guardiania e contraente di convenzioni contenenti una clausola di adeguamento dei prezzi per i maggiori oneri derivanti dai nuovi CCNL, ha impugnato la determinazione con cui la Regione Lazio ha riconosciuto solo parzialmente l'incremento tariffario conseguente al rinnovo del CCNL del 16 febbraio 2024. Ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell'art. 106, comma 1, lettera a), del d.lgs. 50/2016 e della lex specialis, nonché eccesso di potere per carenza o difetto di istruttoria, difetto di motivazione e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Il Consorzio ha chiesto l'annullamento dell'atto, l'accertamento del diritto all'adeguamento nella misura ritenuta corretta e il pagamento degli interessi moratori. La Regione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse l'esecuzione di una clausola contrattuale vincolante; l'ASL Roma 3 ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha accolto l'eccezione preliminare della Regione e ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Il giudice ha rilevato che, nel regime dell'art. 106, comma 1, lettera a), del d.lgs. 50/2016, la revisione dei prezzi doveva essere prevista da una clausola chiara, precisa e inequivocabile dei documenti di gara; diversamente dal d.lgs. 36/2023, tale previsione non era obbligatoria. La clausola contenuta nell'art. 10, comma 8, delle convenzioni prevedeva che il fornitore potesse richiedere l'adeguamento dei prezzi per i maggiori oneri derivanti dai nuovi CCNL. Secondo il TAR, il termine "potrà" riguardava esclusivamente la facoltà del fornitore di presentare la richiesta e non attribuiva alla Regione alcun potere discrezionale di apprezzamento. La clausola configurava quindi un meccanismo consensuale e vincolato di adeguamento, la cui applicazione comportava una pretesa di adempimento contrattuale e l'accertamento di un diritto soggettivo, devoluto alla giurisdizione ordinaria. Non trovava applicazione la giurisdizione esclusiva prevista dall'art. 133, comma 1, lettera e), n. 2, c.p.a., poiché essa concerneva le controversie relative alle clausole di revisione e ai provvedimenti applicativi nei casi disciplinati dal previgente art. 115 del d.lgs. 163/2006, caratterizzato dall'obbligatorietà della clausola. Il processo può essere riassunto davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, con conservazione degli effetti processuali e sostanziali della domanda originaria. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 106, comma 1, lettera a), d.lgs. 50/2016

  Le modifiche, nonché le varianti, dei contratti di appalto in corso di validità devono essere autorizzate dal RUP con le modalità previste dall'ordinamento della stazione appaltante cui il RUP dipende. I contratti di appalto nei settori ordinari e nei settori speciali possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento nei casi seguenti: a) se le modifiche, a prescindere dal loro valore monetario, sono state previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili, che possono comprendere clausole di revisione dei prezzi.

  Nel regime del d.lgs. 50/2016 la revisione dei prezzi poteva essere riconosciuta solo se prevista nei documenti di gara iniziali mediante una clausola chiara, precisa e inequivocabile, inclusiva dell'adeguamento per variazioni dei costi della manodopera.

• art. 10, comma 8, delle Convenzioni nn. 1080 e 1092 dell'8 marzo 2021

  A partire dal secondo anno di contratto, il Fornitore potrà richiedere l’adeguamento dei prezzi in base a maggiori oneri derivanti dall’applicazione dei nuovi CCNL e accordi integrativi sottoscritte dalle Organizzazioni sindacali più rappresentative a livello nazionale.

  La clausola attribuisce al fornitore l'onere di richiedere l'adeguamento, ma non riconosce alla pubblica amministrazione un potere discrezionale di valutazione; l'adeguamento costituisce oggetto di una pretesa di adempimento contrattuale.

• art. 133, comma 1, lettera e), n. 2, c.p.a.

  alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge, le controversie (…) relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell'ipotesi di cui all'articolo 115 del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell'adeguamento dei prezzi ai sensi dell'articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto

  La disposizione non si applica alla controversia, perché la clausola prevista dal d.lgs. 50/2016 non è meramente riproduttiva dell'obbligatoria clausola revisionale prevista dall'art. 115 del d.lgs. 163/2006.

• art. 9 c.p.a.

  Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

• art. 35, comma 1, lettera b), c.p.a.

  Il difetto di giurisdizione ha comportato la declaratoria di inammissibilità del ricorso.

• art. 11 c.p.a.

  La controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato, conservando gli effetti processuali e sostanziali della domanda originaria.

Massime di principio

• Nel regime del d.lgs. 50/2016, il rinnovo di un CCNL può fondare la revisione dei prezzi di un contratto pubblico solo se i documenti di gara contengono una clausola chiara, precisa e inequivocabile che preveda espressamente l'adeguamento per le variazioni del costo della manodopera.
• La controversia sull'applicazione di una clausola revisionale contrattuale appartiene alla giurisdizione ordinaria quando la clausola non attribuisce alla pubblica amministrazione un potere discrezionale di apprezzamento, ma impone un meccanismo vincolato di adeguamento dei prezzi.
• L'uso del termine "potrà" in una clausola che consente al fornitore di chiedere l'adeguamento dei prezzi indica, in assenza di ulteriori elementi, la facoltà del contraente di presentare la richiesta e non un potere discrezionale della stazione appaltante di decidere se riconoscere o meno l'adeguamento.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di revisione prezzi prevista dall'art. 133, comma 1, lettera e), n. 2, c.p.a. non si estende automaticamente alle controversie relative a clausole previste nel regime del d.lgs. 50/2016, quando esse non sono riconducibili alla disciplina dell'art. 115 del d.lgs. 163/2006.
• Quando il giudice amministrativo declina la giurisdizione in favore del giudice ordinario, il processo può essere riassunto entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia, con conservazione degli effetti processuali e sostanziali della domanda originaria.

Come è indicizzato