Sentenza n. 6715/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una concessione demaniale marittima rilasciata nel 2021 con scadenza al 31 dicembre 2033, ha impugnato l’atto comunale che aveva dichiarato inesistente la determinazione del 2020 sulla cui base il titolo era stato rilasciato, ritenendo applicabili anche a tale concessione i principi delle sentenze dell’Adunanza plenaria nn. 17 e 18 del 2021 sulle proroghe automatiche delle concessioni balneari. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 36 e 37 cod. nav., degli artt. 6 e 18 del regolamento di esecuzione, dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e degli artt. 49 ss. TFUE, nonché travisamento, difetto di presupposti e istruttoria, manifesta irragionevolezza, violazione dei principi di legalità e tipicità e dell’art. 3 l. 241/1990. Ha sostenuto che la propria concessione non derivava da una proroga automatica ex lege, ma da una procedura comparativa svolta secondo il modello del codice della navigazione, con pubblicazione degli avvisi e possibilità di domande concorrenti. In subordine ha chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell’art. 267 TFUE. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 3, comma 2, l. 118/2022, secondo cui devono essere conservati sino alla scadenza i titoli affidati o rinnovati mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità, trasparenza e pubblicità. Con il terzo motivo, subordinato, ha dedotto che, anche qualora il titolo fosse stato illegittimo o revocabile, il Comune avrebbe dovuto esercitare i tipici poteri di autotutela nel rispetto degli artt. 7, 10, 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, anziché dichiararne l’inesistenza. Il Comune ha eccepito la tardività del ricorso, richiamando una precedente delibera del 2023, e nel merito ha sostenuto che la procedura non avesse assicurato un adeguato confronto concorrenziale e che l’atto impugnato fosse meramente ricognitivo dell’inefficacia delle proroghe incompatibili con il diritto unionale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di tardività, ritenendo che la delibera comunale del 2023 riguardasse soltanto le concessioni prorogate ope legis e non fosse lesiva della posizione della ricorrente, il cui titolo era stato rilasciato all’esito della procedura attivata con la determinazione del 2020. Nel merito, ha distinto le concessioni oggetto di mera proroga automatica dalle concessioni rinnovate all’esito di una procedura evidenziale. Ha confermato che le proroghe automatiche incompatibili con il diritto unionale possono essere considerate tamquam non essent, senza necessità di un provvedimento di autotutela; ha tuttavia escluso che tale regime fosse applicabile alla concessione della ricorrente. Il Comune aveva infatti predisposto autonomamente una procedura, pubblicato la determinazione, l’avviso e la modulistica, pubblicato gli avvisi relativi alle domande pervenute ai sensi dell’art. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione, consentito la presentazione di osservazioni, opposizioni e domande concorrenti e pubblicato gli atti sia sull’albo pretorio online sia nella sezione Amministrazione trasparente del sito istituzionale. Tali modalità sono state ritenute idonee ad assicurare una pubblicità rafforzata e una diffusione ampia e generalizzata, compatibile con gli obblighi di trasparenza e con il diritto unionale. Il TAR ha inoltre rilevato che la procedura era stata avviata d’ufficio dal Comune prima della presentazione delle istanze dei concessionari uscenti e che l’avviso individuava i passaggi procedimentali e la documentazione necessaria. La concessione del 2021 è stata quindi considerata un titolo costitutivo, derivante da una procedura evidenziale, e non un atto privo di effetti perché meramente attuativo di una proroga legislativa. La determinazione impugnata, equiparando erroneamente il titolo della ricorrente a una proroga automatica e dichiarandolo tamquam non esset, è stata annullata per violazione dell’art. 3 l. 118/2022 e per erronea applicazione dei principi dell’Adunanza plenaria. L’accoglimento dei primi due motivi ha reso superfluo l’esame della censura subordinata sull’autotutela. Spese integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 36 e 37 cod. nav.

  Le disposizioni disciplinano il rilascio delle concessioni demaniali e il concorso tra più domande; nel caso concreto sono state utilizzate come base del procedimento comparativo seguito dal Comune.

• artt. 6 e 18 d.P.R. 328/1952

  Il procedimento previsto dal regolamento di esecuzione del codice della navigazione, integrato dalla pubblicazione degli avvisi e dalla possibilità di domande concorrenti, può costituire una procedura evidenziale compatibile con il diritto unionale quando assicuri adeguata pubblicità e trasparenza.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  La disposizione impone il rispetto di trasparenza, imparzialità e concorrenza nell’assegnazione di risorse naturali scarse; non impedisce il riconoscimento di un titolo rilasciato all’esito di una procedura effettivamente comparativa e adeguatamente pubblicizzata.

• art. 49 TFUE

  Il divieto di restrizioni alla libertà di stabilimento concorre a escludere la legittimità delle proroghe automatiche e generalizzate, ma non comporta l’inesistenza di concessioni rilasciate mediante una procedura selettiva compatibile con il diritto unionale.

• art. 1, comma 682, l. 145/2018

  La disposizione ha previsto la proroga automatica e generalizzata delle concessioni demaniali marittime, distinta dai titoli successivamente rilasciati all’esito di una procedura comparativa.

• art. 3, commi 1 e 2, l. 118/2022

  conservazione “sino al termine previsto dal relativo titolo” dei titoli concessori “affidati o rinnovati mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza e, in particolare, con adeguata pubblicità”

  La conservazione del titolo sino alla scadenza opera quando l’affidamento o il rinnovo sia avvenuto mediante una procedura selettiva dotata di adeguate garanzie di imparzialità, trasparenza e pubblicità; tale regime è distinto da quello delle proroghe automatiche.

• art. 4, comma 2, l. 118/2022

  La pubblicazione nella sezione Amministrazione trasparente costituisce, insieme alla pubblicazione sull’albo pretorio online, modalità idonea a rafforzare la pubblicità della procedura.

• artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990

  La questione dei poteri di revoca e annullamento d’ufficio è rimasta assorbita; il motivo subordinato non è stato esaminato dopo l’accoglimento delle censure principali.

• artt. 7 e 10 l. 241/1990

  Le garanzie procedimentali in materia di autotutela sono state dedotte dalla ricorrente, ma non sono state oggetto di decisione per assorbimento.

• art. 3 l. 241/1990

  L’atto impugnato è stato annullato anche perché ha esteso senza adeguata giustificazione il regime delle proroghe automatiche a un titolo rilasciato all’esito di una procedura evidenziale.

• artt. 17 e 18 d.P.R. 328/1952

  La pubblicazione dell’avviso e delle domande pervenute, con possibilità di opposizioni e domande concorrenti, può integrare una procedura di evidenza pubblica quando sia accompagnata da forme di pubblicità adeguate.

• art. 267 TFUE

  La richiesta subordinata di rinvio pregiudiziale non è stata esaminata, poiché il ricorso è stato deciso applicando direttamente i criteri ritenuti rilevanti.

Massime di principio

• Il regime di inesistenza o inefficacia delle proroghe automatiche incompatibili con il diritto unionale riguarda gli atti che si limitano a prolungare ex lege concessioni già in essere e non si estende automaticamente ai titoli rilasciati o rinnovati all’esito di una procedura comparativa autonoma.
• Una procedura di rilascio o rinnovo di concessioni demaniali può essere compatibile con gli obblighi eurounitari di trasparenza e concorrenza quando l’amministrazione la avvii autonomamente, definisca preventivamente gli adempimenti, pubblichi gli avvisi e le domande pervenute, consenta opposizioni e domande concorrenti e assicuri una pubblicità ampia mediante albo pretorio online e sito istituzionale.
• La pubblicazione sull’albo pretorio online, integrata dalla pubblicazione nella sezione Amministrazione trasparente del sito istituzionale, può costituire una forma di pubblicità rafforzata idonea a garantire la conoscibilità generalizzata della procedura, salvo che si tratti di concessioni caratterizzate da specifiche esigenze ulteriori di pubblicità, come le infrastrutture portuali maggiori.
• Ai sensi dell’art. 3, comma 2, l. 118/2022, i titoli demaniali affidati o rinnovati mediante una procedura selettiva dotata di adeguate garanzie di imparzialità, trasparenza e pubblicità devono essere conservati sino alla scadenza prevista dal titolo e non possono essere trattati come mere proroghe automatiche.
• Quando l’amministrazione ha rilasciato un nuovo titolo concessorio all’esito di una procedura evidenziale, la successiva dichiarazione della sua inesistenza, fondata sui principi relativi alle proroghe automatiche, è illegittima per erronea equiparazione di fattispecie diverse.

Come è indicizzato