Corte di giustizia, Sentenza C-64/18

Ammende cumulative e libera prestazione dei servizi nel distacco/impiego transfrontaliero

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Landesverwaltungsgericht Steiermark nell’ambito di controversie tra diversi amministratori e dirigenti di imprese operanti in Austria e la Bezirkshauptmannschaft Murtal, in relazione a sanzioni amministrative irrogate per violazioni di obblighi connessi all’impiego transfrontaliero di lavoratori. La Corte è chiamata a valutare la compatibilità di un sistema sanzionatorio nazionale molto severo con l’articolo 56 TFUE.

Fatti e procedimento principale

Dopo un incidente in un impianto industriale in Austria, lavori di risanamento e riavvio furono affidati a un’impresa austriaca, che a sua volta si avvalse di imprese croate per l’esecuzione delle opere. Nel corso dei controlli della Finanzpolizei, non fu possibile esibire la documentazione salariale completa di numerosi lavoratori distaccati o impiegati transfrontalmente.

L’autorità amministrativa distrettuale inflisse ammende molto elevate a carico dell’amministratore della società croata e di membri del consiglio di amministrazione della società austriaca, anche per la mancata conservazione della documentazione salariale e per l’assenza di autorizzazioni amministrative per alcuni lavoratori stranieri. Il giudice del rinvio evidenziò inoltre che, in caso di mancato pagamento, le sanzioni si sarebbero convertite in pene detentive sostitutive di lunga durata.

Normativa nazionale contestata

La disciplina nazionale prevedeva:

• l’obbligo di tenere a disposizione, in lingua tedesca, la documentazione salariale presso il luogo di lavoro;
• ammende minime predefinite per ogni lavoratore interessato, con importi più elevati in caso di recidiva o quando i lavoratori fossero più di tre;
• cumulo delle ammende per ciascun lavoratore, senza un limite massimo assoluto;
• un contributo alle spese del procedimento pari al 20% dell’importo della sanzione in caso di rigetto del ricorso;
• la conversione della sanzione in pena detentiva sostitutiva in caso di mancato pagamento.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio chiese, in sostanza, se tale sistema fosse compatibile con:

• l’articolo 56 TFUE, in relazione alla libera prestazione dei servizi;
• gli articoli 47 e 49 della Carta;
• la direttiva 96/71/CE e la direttiva 2014/67/UE.

Le questioni vertevano soprattutto sulla proporzionalità di sanzioni molto elevate e cumulative, sull’assenza di un massimale e sulla possibilità di pene detentive sostitutive pluriennali per illeciti amministrativi colposi.

Valutazione della Corte sulla rilevanza delle direttive e della Carta

La Corte ha anzitutto rilevato che la normativa nazionale non disciplinava direttamente le condizioni di lavoro applicabili, ma mirava a garantire l’effettività dei controlli amministrativi sul rispetto di tali condizioni. Per questo motivo, le direttive 96/71/CE e 2014/67/UE non erano decisive ai fini della controversia; la direttiva 2014/67/UE, inoltre, non era applicabile ratione temporis ai fatti di causa.

La Corte ha pure escluso la rilevanza della direttiva 2006/123/CE, ricordando che essa non si applica alla normativa nazionale che prevede misure dissuasive per garantire il rispetto di regole sostanziali di diritto del lavoro. Alla luce della soluzione accolta sull’articolo 56 TFUE, non è stato necessario esaminare nel merito gli articoli 47 e 49 della Carta.

Restrizione alla libera prestazione dei servizi

La Corte ha ribadito che costituisce restrizione alla libera prestazione dei servizi qualsiasi misura che ostacoli o renda meno attraente l’esercizio della libertà garantita dall’articolo 56 TFUE. Un obbligo di conservazione e messa a disposizione di documentazione in uno Stato membro ospitante, accompagnato da un apparato sanzionatorio gravoso, può scoraggiare prestatori di servizi stabiliti in altri Stati membri.

Nel caso concreto, la disciplina austriaca, sanzionando sia il prestatore sia il destinatario del servizio per il mancato rispetto di tali obblighi, era idonea a rendere meno attrattivo l’esercizio della libertà di prestazione dei servizi e costituiva quindi una restrizione in senso UE.

Giustificazione e controllo di proporzionalità

La Corte ha riconosciuto che la tutela sociale dei lavoratori, la lotta contro la frode sociale e la prevenzione degli abusi costituiscono motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare restrizioni alla libera prestazione dei servizi. Un sistema sanzionatorio può essere astrattamente idoneo a garantire il rispetto di obblighi di diritto del lavoro e degli oneri documentali.

Tuttavia, la misura deve essere proporzionata. La Corte ha considerato determinanti diversi elementi cumulativi:

• l’ammontare molto elevato delle ammende minime;
• il cumulo per ciascun lavoratore senza massimale, con possibilità di importi complessivi di milioni di euro;
• l’assenza di una soglia inferiore che consenta di graduare la sanzione in casi meno gravi;
• l’onere aggiuntivo del 20% delle spese processuali in caso di rigetto del ricorso;
• la conversione automatica o comunque prevista in pene detentive sostitutive, ritenuta particolarmente severa.

Alla luce di tali elementi, la Corte ha concluso che il regime nazionale eccedeva quanto necessario per perseguire gli obiettivi legittimi. Ha osservato che lo stesso risultato avrebbe potuto essere raggiunto con misure meno restrittive, come ammende di importo inferiore o l’introduzione di un massimale complessivo, senza ricorrere necessariamente alla pena detentiva sostitutiva.

Decisione

La Corte ha dichiarato che l’articolo 56 TFUE osta a una normativa nazionale come quella esaminata, che prevede ammende:

• non inferiori a un importo predefinito;
• cumulative per ciascun lavoratore e prive di massimale;
• accompagnate da un contributo alle spese del 20% in caso di rigetto del ricorso;
• convertibili in pene detentive in caso di mancato pagamento.

Principio ricavabile per la pratica

Per il professionista, la sentenza segnala che gli Stati membri possono certamente predisporre sanzioni per garantire controlli efficaci in materia di distacco e impiego transfrontaliero di lavoratori, ma tali sanzioni devono restare proporzionate. Un sistema che, per violazioni meramente formali, produca importi complessivi abnormi, senza tetto massimo e con aggravanti procedurali e coercitive particolarmente pesanti, può violare la libera prestazione dei servizi garantita dal Trattato.