Corte di giustizia, Sentenza C-82/17

Impugnazione contro il rigetto del ricorso relativo alla soia geneticamente modificata MON 87701 × MON 89788

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta da tre ONG ambientaliste avverso la sentenza del Tribunale che aveva respinto il loro ricorso di annullamento della decisione della Commissione con cui era stato rigettato il riesame interno, ai sensi del regolamento (CE) n. 1367/2006, della decisione di autorizzazione di prodotti contenenti soia geneticamente modificata. La controversia si colloca all’incrocio tra disciplina degli OGM, accesso alla giustizia in materia ambientale e limiti del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-scientifiche della Commissione e dell’EFSA.

Fatti e procedimento amministrativo

La Monsanto Europe aveva presentato una domanda di immissione in commercio di alimenti, ingredienti alimentari, mangimi e altri prodotti contenenti la soia MON 87701 × MON 89788. L’EFSA aveva espresso un parere favorevole, ritenendo che la soia soddisfacesse i criteri del regolamento n. 1829/2003. La Commissione aveva quindi adottato la decisione di esecuzione 2012/347/UE, autorizzando l’immissione in commercio dei prodotti a determinate condizioni. Le ricorrenti avevano poi chiesto alla Commissione il riesame interno di tale decisione, ai sensi dell’articolo 10 del regolamento n. 1367/2006, contestando in particolare l’equivalenza sostanziale, la valutazione degli effetti sinergici o combinatori, la valutazione immunologica e l’assenza di monitoraggio post-autorizzazione. La Commissione aveva respinto le richieste con la decisione controversa.

Ricorso dinanzi al Tribunale

Dinanzi al Tribunale le ricorrenti avevano chiesto l’annullamento della decisione della Commissione. Il Tribunale aveva respinto il ricorso, dichiarando in parte irricevibili alcune censure perché non dedotte in modo sufficientemente preciso nella domanda di riesame interno, in parte infondate le altre, e aveva ritenuto che la decisione della Commissione fosse conforme al regolamento n. 1829/2003.

Motivi dell’impugnazione

In sede di impugnazione le ricorrenti articolavano cinque motivi principali:

• errata interpretazione dell’articolo 10 del regolamento n. 1367/2006 e conseguente declaratoria di irricevibilità di diversi argomenti;
• imposizione di un onere probatorio impossibile o eccessivo alle ONG;
• mancato riconoscimento di un legittimo affidamento derivante dagli orientamenti pubblicati dall’EFSA;
• erronea affermazione che il regolamento n. 1829/2003 non richiedesse necessariamente una valutazione di sicurezza in due fasi;
• erroneo richiamo al regolamento n. 396/2005 per escludere ulteriori esami sulla tossicità e sul monitoraggio.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto il regolamento (CE) n. 1829/2003, in particolare:

• il considerando 6, secondo cui l’equivalenza sostanziale è un elemento cardine ma non costituisce di per sé una valutazione di sicurezza;
• l’articolo 5, paragrafo 3, lettera f), relativo ai contenuti della domanda di autorizzazione;
• l’articolo 16, paragrafo 1, lettera a), per cui i mangimi geneticamente modificati non devono avere effetti nocivi sulla salute umana, animale o sull’ambiente. Richiama inoltre il regolamento (CE) n. 1367/2006, e in particolare:
• considerando 11, 18, 19 e 21;
• articolo 2, paragrafo 1, lettera g), sulla nozione di atto amministrativo;
• articolo 10, paragrafo 1, sul riesame interno;
• articolo 12, sul ricorso dinanzi alla Corte di giustizia. Sono citati anche il regolamento (CE) n. 396/2005 e i riferimenti processuali del Trattato e dello Statuto della Corte.

Ragionamento della Corte sul primo motivo

La Corte conferma che la domanda di riesame interno ex articolo 10 del regolamento n. 1367/2006 deve indicare con precisione i motivi del riesame e gli elementi idonei a suscitare dubbi plausibili sulla legalità dell’atto. Di conseguenza, nel successivo ricorso giurisdizionale non possono essere introdotti motivi nuovi o prove nuove non già contenuti nella domanda di riesame, altrimenti verrebbe svuotato di contenuto il requisito della motivazione. La Corte ritiene quindi corretto che il Tribunale abbia dichiarato irricevibili gli argomenti e i documenti non previamente inseriti nella richiesta di riesame. Quanto alle censure fondate su presunte carenze di motivazione del Tribunale, la Corte le considera in larga parte irricevibili per difetto di precisione e, per il resto, infondate.

Ragionamento della Corte sul secondo motivo

La Corte respinge la tesi secondo cui il Tribunale avrebbe preteso una prova impossibile dalle ONG. Richiamando il sistema del regolamento n. 1367/2006, afferma che la richiesta di riesame deve contenere elementi di fatto e di diritto sostanziali idonei a mettere seriamente in dubbio la valutazione dell’istituzione. Non è sufficiente una generica preoccupazione, né la mera contestazione astratta della validità dell’autorizzazione. La Corte chiarisce che tale impostazione non equivale a imporre alle ONG di provare l’insicurezza dell’OGM, ma soltanto di formulare censure concrete e precise. Le ulteriori contestazioni delle ricorrenti sono respinte perché non dimostrano che il Tribunale abbia effettivamente affermato ciò che esse gli attribuivano.

Ragionamento della Corte sul terzo motivo

Quanto agli orientamenti EFSA, la Corte esclude che essi possano creare un legittimo affidamento in favore delle ricorrenti. Tali documenti servono a guidare i richiedenti l’autorizzazione nella predisposizione della domanda, non a conferire diritti a terzi. Inoltre, non provengono dalla Commissione, cioè dall’istituzione che adotta la decisione finale sul riesame interno, e non contengono assicurazioni precise, incondizionate e concordanti nei confronti delle ONG ricorrenti. Ne consegue che la Commissione non era vincolata da tali orientamenti e che il Tribunale non ha commesso errore di diritto nel ritenere inoperanti alcune censure fondate sulla loro violazione.

Ragionamento della Corte sul quarto motivo

La Corte respinge la censura secondo cui il Tribunale avrebbe errato nel ritenere non obbligatoria una valutazione di sicurezza in due fasi. Essa osserva che il regolamento n. 1829/2003, letto alla luce degli orientamenti scientifici richiamati, consente una valutazione caso per caso della tossicità, dell’allergenicità e degli altri profili di rischio, e non impone che il solo confronto di equivalenza sostanziale sia sempre insufficiente. La Corte valorizza il fatto che, nel caso concreto, l’EFSA aveva effettuato un insieme di valutazioni: sulle due piante parentali geneticamente modificate, sull’accumulo, sulla caratterizzazione molecolare e sui possibili effetti sinergici o nocivi. Perciò il Tribunale poteva concludere che non fosse dimostrato alcun errore manifesto della Commissione.

Ragionamento della Corte sul quinto motivo

La Corte conferma infine che il regolamento (CE) n. 396/2005, relativo ai livelli massimi di residui di antiparassitari, non disciplina né sostituisce la procedura di autorizzazione degli OGM ai sensi del regolamento n. 1829/2003. Di conseguenza, non era errato rinviare a quel regolamento per le eventuali prove o correzioni relative ai residui di pesticidi, senza trasferire tale questione nella procedura di autorizzazione OGM. La Corte osserva altresì che l’articolo 16 del regolamento n. 1829/2003, pur imponendo l’assenza di effetti nocivi, non richiede specificamente nella procedura di autorizzazione l’esame degli effetti derivanti dall’eventuale uso di pesticidi.

Decisione e spese

Poiché nessuno dei motivi dell’impugnazione è accolto, la Corte la respinge integralmente. Le ricorrenti sono condannate alle spese nei confronti della Commissione; Monsanto Europe e Monsanto Company sopportano le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce alcuni principi di rilievo pratico:

• la domanda di riesame interno ex regolamento n. 1367/2006 deve essere motivata in modo specifico e non può essere integrata in giudizio con motivi del tutto nuovi;
• il sindacato della Corte sulla sentenza del Tribunale resta limitato ai profili di diritto, con rigorosi requisiti di precisione dell’impugnazione;
• gli orientamenti tecnici dell’EFSA non vincolano la Commissione nei confronti di terzi e non fondano, di regola, un legittimo affidamento;
• la valutazione di sicurezza degli OGM può essere condotta caso per caso, senza che l’equivalenza sostanziale esaurisca automaticamente il controllo;
• il regolamento n. 396/2005 non incide sulla procedura di autorizzazione degli OGM disciplinata dal regolamento n. 1829/2003.