Sentenza n. 13603/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato, dopo la riassunzione conseguente alla declaratoria di incompetenza territoriale del TAR Toscana, il decreto della Regione Toscana che determinava a suo carico un payback complessivo di euro 543.513,13 per gli anni 2015-2018. Ha dedotto, in primo luogo, l'illegittimità costituzionale della disciplina del payback per violazione dei principi di capacità contributiva, eguaglianza, legittimo affidamento, ragionevolezza, proporzionalità, libertà di iniziativa economica, tutela della proprietà e dei principi sovranazionali. Ha censurato, inoltre, l'illegittimità derivata degli atti regionali per l'illegittimità dell'Accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, ritenuto tardivo e retroattivo. Con ulteriori motivi ha dedotto la violazione del d.m. 6 ottobre 2022 e dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, sostenendo che la Regione avrebbe ricalcolato autonomamente il fatturato e gli importi dovuti, in assenza della procedura ministeriale prevista, con incompetenza, difetto di istruttoria e di motivazione. Ha infine lamentato la mancata disponibilità dei dati e dei prospetti utilizzati per il calcolo, con violazione dei principi di trasparenza, conoscibilità e diritto di difesa.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure rivolte contro il meccanismo del payback e contro la sua compatibilità costituzionale. Ha ritenuto che il sistema fosse conoscibile nei suoi elementi essenziali già dal 2015: erano infatti previste sia le percentuali di ripiano a carico delle imprese sia la commisurazione della quota all'incidenza del fatturato sul totale della spesa regionale. La successiva fissazione dei tetti regionali nel 2019 e la loro applicazione alle annualità 2015-2018 non hanno quindi leso il legittimo affidamento, anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto costituzionalmente legittimo il sistema e non dimostrata un'eccessiva compressione dei margini di utile. Il TAR ha invece dichiarato inammissibili per difetto di giurisdizione le contestazioni relative alla determinazione del quantum debeatur. Ha qualificato l'attività regionale come meramente vincolata, tecnico-contabile e ricognitiva: le Regioni devono verificare la documentazione contabile, individuare le aziende soggette al ripiano, applicare le percentuali stabilite dalla legge al fatturato rilevante e iscrivere il credito in bilancio, senza determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o quantificare autonomamente lo scostamento. La pretesa dell'impresa al corretto calcolo dell'importo è un diritto soggettivo patrimoniale, non intermediato dall'esercizio di un potere autoritativo; la cognizione spetta pertanto al giudice ordinario. Il giudizio può essere riassunto davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 1, 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma disciplina il tetto di spesa regionale, le percentuali di ripiano a carico delle imprese e la procedura di individuazione delle aziende soggette al pagamento. Per gli anni 2015-2018 attribuisce alle Regioni il compito di verificare la documentazione contabile, definire l'elenco delle aziende e imporre il pagamento, senza attribuire loro il potere di determinare il tetto o certificarne il superamento.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella disciplina originaria, poneva il relativo superamento a carico della Regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  «rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA»

  Ha precisato il criterio di rilevazione del superamento del tetto, riferito al fatturato lordo IVA.

• art. 4, comma 8-bis, d.l. n. 198/2022

  Ha differito al 30 aprile 2023 il termine per il versamento da parte dei fornitori.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  Ha previsto un fondo statale e una riduzione della quota di ripiano per le imprese; la disciplina della riduzione è stata successivamente incisa dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139/2024.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, consente la riassunzione del giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia non rientra in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva e va risolta mediante il criterio del petitum sostanziale.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Ha disciplinato la celebrazione da remoto dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

Massime di principio

• Nel sistema del payback per i dispositivi medici, le Regioni e le Province autonome hanno competenze meramente attuative e vincolate: verificano la documentazione contabile, individuano le aziende soggette al ripiano, applicano le percentuali stabilite dalla legge e impongono il pagamento, senza poter determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o quantificare autonomamente lo scostamento regionale.
• La controversia sulla correttezza del calcolo della quota di payback dovuta da una singola impresa riguarda un diritto soggettivo patrimoniale, poiché l'importo deriva direttamente dalla legge e dagli atti statali e l'attività regionale è priva di discrezionalità e di potere autoritativo; la giurisdizione spetta pertanto al giudice ordinario.
• La conoscibilità, già dal 2015, dell'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano, nonché delle relative percentuali e del criterio di commisurazione al fatturato, esclude di per sé la violazione del legittimo affidamento e dei principi di irretroattività e ragionevolezza per la successiva applicazione del meccanismo alle annualità pregresse.
• La fissazione successiva del tetto regionale non rende illegittimo il sistema quando il tetto nazionale era già normativamente previsto e il tetto regionale è stato successivamente determinato nella medesima misura, purché l'obbligo di ripiano fosse conoscibile nei suoi tratti essenziali prima dello svolgimento delle procedure di gara e della conclusione dei contratti.

Come è indicizzato