Sentenza n. 509/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha riassunto il giudizio dinanzi al giudice amministrativo dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice civile e ha chiesto l’accertamento della responsabilità del Comune di Modica e il risarcimento di euro 18.645.237,75, oltre interessi e rivalutazione. La vicenda riguardava un programma edilizio denominato “Via Fontana”, selezionato dal Comune e ammesso a finanziamento regionale e statale. La società sosteneva che il Comune avesse violato i doveri di buona fede, correttezza e lealtà, lasciando decorrere i termini senza trasmettere il progetto definitivo debitamente approvato, non assumendo iniziative amministrative o giudiziali contro il decreto regionale di revoca del finanziamento e osteggiando il ricorso proposto dalla società contro il silenzio dell’Assessorato regionale sull’istanza di autotutela. Deduceva una responsabilità precontrattuale, contrattuale o da contatto, chiedendo il ristoro del lucro cessante, comprensivo dell’utile derivante dall’esecuzione delle opere e dei redditi attesi dalla vendita o locazione degli immobili, nonché del danno emergente per le spese progettuali. Il Comune ha contestato la domanda, rilevando che non era mai stata stipulata la convenzione, che il progetto non era stato approvato dagli organi competenti, che la convocazione della conferenza speciale di servizi spettava all’ingegnere capo del Genio Civile e che erano emerse rilevanti criticità ambientali e paesaggistiche. Ha inoltre dedotto la mancata impugnazione tempestiva del decreto di revoca, l’assenza di prova della propria responsabilità, la prescrizione e l’infondatezza della quantificazione del danno.

La decisione

Il TAR ha confermato la propria giurisdizione, ritenendo la controversia riconducibile alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a., e ha escluso la necessità di un conflitto di giurisdizione ex art. 11, comma 3, c.p.a. Nel merito ha respinto il ricorso. Il finanziamento era stato revocato non per il semplice mancato invio del progetto, ma perché non era stato trasmesso un progetto definitivo debitamente approvato dagli organi competenti, secondo il procedimento previsto per la conferenza speciale di servizi. Il Comune aveva richiesto all’ingegnere capo del Genio Civile la convocazione della conferenza e aveva trasmesso il progetto agli enti competenti; il Genio Civile aveva tuttavia segnalato carenze documentali, mentre la successiva istruttoria ambientale aveva evidenziato criticità geologiche, idrogeologiche, idrauliche e paesaggistiche, tali da porre in dubbio la spettanza del bene della vita. Anche ipotizzando un illecito imputabile al Comune e la spettanza del finanziamento, il TAR ha ritenuto decisivo il comportamento omissivo della società. La ricorrente, titolare di un interesse qualificato al mantenimento del finanziamento e consapevole delle scadenze, avrebbe potuto e dovuto attivarsi tempestivamente, sia sul piano procedimentale sia su quello processuale, per sollecitare la conclusione del procedimento, impugnare gli atti lesivi o utilizzare l’azione avverso il silenzio e il potere sostitutivo previsto dall’art. 2, commi 9-bis e seguenti, l. 241/1990. Tale inerzia ha escluso il nesso causale tra l’eventuale mancata conclusione tempestiva del procedimento e la perdita del contributo, ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. Non è stata ritenuta colposa neppure la scelta del Comune di non impugnare il decreto di revoca né la sua difesa nel precedente giudizio sul silenzio, poiché quel ricorso era stato dichiarato inammissibile per la mancata tempestiva impugnazione del decreto di revoca. Infine, la società non ha provato né la perdurante disponibilità delle risorse né una concreta chance di riassegnazione del finanziamento. Il ricorso è stato quindi respinto; le spese sono state compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 11 c.p.a.

  Disciplina la riassunzione del processo a seguito della declaratoria di difetto di giurisdizione e il coordinamento tra giudizi davanti a giudici appartenenti a giurisdizioni diverse.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.

  Fondamento della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla controversia, ritenuta attinente a procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture.

• art. 11, comma 3, c.p.a.

  Il TAR ha escluso che ricorressero i presupposti di un conflitto di giurisdizione.

• art. 5, commi 4, 5 e 6, l.r. Sicilia 12 luglio 2011, n. 12

  I pareri sui progetti di importo complessivo superiore alla soglia comunitaria e fino a tre volte il valore di tale soglia, vengono resi, quale che sia il livello di progettazione, dalla Conferenza speciale di servizi che è convocata ... dall’ingegnere capo del Genio civile competente per territorio ...; il parere favorevole della Conferenza speciale di servizi costituisce approvazione in linea tecnica del progetto.

  La conferenza speciale di servizi, convocata dall’ingegnere capo del Genio Civile, è il procedimento destinato ad acquisire i pareri necessari e il relativo parere favorevole costituisce approvazione tecnica del progetto; in sua assenza non sussiste un progetto definitivo debitamente approvato.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti.

  Il risarcimento è escluso quando il danneggiato, mediante ordinaria diligenza e l’uso degli strumenti di tutela disponibili, avrebbe potuto evitare o ridurre il danno; l’omissione può interrompere il nesso causale.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  La regola della non risarcibilità dei danni evitabili mediante condotte diligenti del danneggiato è richiamata quale principio generale, letto alla luce della buona fede, correttezza e solidarietà sociale.

• art. 2, commi 9-bis e seguenti, l. 241/1990

  Consente al privato, decorso inutilmente il termine di conclusione del procedimento, di rivolgersi al soggetto incaricato del potere sostitutivo affinché provveda mediante le strutture competenti o la nomina di un commissario.

• art. 4, accordo di programma del 19 ottobre 2011

  Prevedeva termini per la trasmissione del progetto definitivo debitamente approvato, per la stipula degli accordi attuativi e per l’inizio dei lavori, con revoca del finanziamento in caso di mancato rispetto.

Massime di principio

• In materia di risarcimento da attività amministrativa, l’art. 30, comma 3, c.p.a. impone di valutare il comportamento complessivo delle parti e di escludere i danni che il privato avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza e gli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento.
• Il soggetto privato che abbia un interesse qualificato alla conservazione di un finanziamento pubblico deve attivarsi tempestivamente, anche mediante l’azione avverso il silenzio, l’impugnazione degli atti lesivi o il ricorso al potere sostitutivo, quando l’inerzia amministrativa minacci la perdita del beneficio; l’omessa attivazione può interrompere il nesso causale tra inerzia amministrativa e danno.
• La responsabilità risarcitoria dell’amministrazione non può essere affermata sulla base della mera mancata trasmissione di un progetto, quando il finanziamento richieda la trasmissione di un progetto definitivo debitamente approvato e tale approvazione dipenda dall’acquisizione dei pareri e dall’esito della conferenza speciale di servizi prevista dalla legge.
• La spettanza del finanziamento e il danno da sua perdita non possono essere riconosciuti quando le risultanze istruttorie evidenzino criticità ambientali o paesaggistiche tali da rendere incerta l’approvazione del progetto e il conseguimento del bene della vita.
• La condotta processuale dell’amministrazione non integra di per sé responsabilità colposa quando essa abbia resistito a un ricorso manifestamente inammissibile, proposto contro il silenzio su un’istanza di autotutela anziché contro il provvedimento lesivo ormai consolidato.
• Chi invoca il risarcimento per la mancata riassegnazione di un finanziamento deve provare la concreta disponibilità delle risorse e l’effettiva possibilità di ottenere nuovamente il beneficio; una mera possibilità astratta o una generica chance non sono sufficienti.

Come è indicizzato