Sentenza n. 978/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

L’AGCM ha impugnato la deliberazione con cui il Comune di Camaiore aveva prorogato le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e sportive, nonché la successiva deliberazione recante criteri e indirizzi per l’affidamento delle concessioni, nella parte in cui aveva differito la scadenza dei titoli al 30 settembre 2027. È stata dedotta la violazione degli artt. 49 e 56 TFUE, dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e dell’art. 3, comma 3, l. 118/2022, oltre a travisamento e difetto di istruttoria, poiché il Comune avrebbe applicato la proroga legislativa senza disapplicare la disciplina interna incompatibile con il diritto unionale e senza indire procedure selettive trasparenti, imparziali e non discriminatorie. Il Comune ha eccepito il difetto di ius postulandi dei difensori dell’AGCM, la sopravvenuta carenza di interesse per l’esaurimento degli effetti della prima proroga e l’adozione della successiva deliberazione, nonché l’intervenuta modifica normativa che avrebbe prorogato le concessioni al 30 settembre 2027. È stata inoltre contestata la mancata notifica a un controinteressato.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto legittimo il patrocinio dell’AGCM da parte di avvocati del libero foro, ai sensi dell’art. 5 r.d. 1611/1933, in ragione del potenziale conflitto di interessi con l’Avvocatura dello Stato. Ha inoltre applicato l’istituto dell’errore scusabile ex art. 37 c.p.a., valorizzando il mutamento giurisprudenziale intervenuto con l’Adunanza Plenaria n. 11/2025 sulla sanabilità del difetto di procura e la necessità di salvaguardare il diritto di difesa. Ha escluso la sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’azione dell’AGCM è funzionale all’accertamento del corretto assetto concorrenziale e all’orientamento dell’azione amministrativa futura, anche dopo l’esaurimento degli effetti temporali dell’atto. Ha ritenuto sufficiente la notifica alla società titolare della concessione, qualificata come controinteressata. Nel merito, ha affermato che le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative sono incompatibili con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con i principi di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi. Le amministrazioni devono quindi disapplicare la disciplina interna incompatibile e indire procedure selettive trasparenti, imparziali e non discriminatorie. La mera fissazione di obiettivi e criteri per future gare non è sufficiente: occorre l’effettivo avvio delle procedure, accompagnato almeno dall’indicazione di tempi certi per il loro svolgimento e conclusione. L’assenza di indizione delle gare è stata ritenuta decisiva e assorbente. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati accolti, con annullamento dei provvedimenti impugnati. Le spese sono state compensate tra tutte le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 5 r.d. 1611/1933

  Consente, in casi eccezionali e in presenza di un conflitto, anche potenziale, con l’Avvocatura dello Stato, il patrocinio dell’amministrazione da parte di avvocati del libero foro.

• art. 21-bis l. 287/1990

  Fondamento dell’azione dell’AGCM a tutela del corretto assetto concorrenziale del mercato; l’interesse dell’Autorità permane anche dopo l’esaurimento degli effetti dell’atto impugnato.

• art. 37 c.p.a.

  Consente di riconoscere l’errore scusabile per evitare la decadenza processuale derivante da un mutamento giurisprudenziale imprevedibile sulla procura e sullo ius postulandi.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Richiamato nel dibattito sull’applicabilità al processo amministrativo dell’art. 182 c.p.c.; la decisione segue il principio dell’Adunanza Plenaria n. 11/2025 circa la non applicabilità di tale disposizione al processo amministrativo.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  il giudice assegna alle parti un termine perentorio per la costituzione della persona alla quale spetta la rappresentanza o l’assistenza, per il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa. L’osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti sostanziali e processuali della domanda si producono fin dal momento della prima notificazione

  La disposizione, nella formulazione modificata, estende la sanabilità anche alla mancanza della procura, ma secondo l’Adunanza Plenaria n. 11/2025 non è applicabile al processo amministrativo.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento

  Quando la risorsa naturale è scarsa, il rilascio delle autorizzazioni deve avvenire mediante una procedura selettiva imparziale e trasparente; sono incompatibili i rinnovi automatici e le proroghe generalizzate.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Tutela, rispettivamente, la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi; ostano alle proroghe automatiche delle concessioni demaniali quando impediscono l’apertura concorrenziale del mercato.

• art. 3, comma 3, l. 118/2022

  La disciplina nazionale sulle proroghe deve essere disapplicata nella parte incompatibile con il diritto unionale e non può costituire fondamento per il differimento automatico delle concessioni.

• artt. 3 e 4 l. 118/2022

  Le modifiche legislative che hanno progressivamente spostato in avanti la scadenza delle concessioni non possono essere applicate quando determinano proroghe automatiche incompatibili con il diritto unionale.

• d.l. 131/2024, convertito dalla l. 166/2024

  La successiva proroga normativa delle concessioni fino al 30 settembre 2027 non elimina l’interesse dell’AGCM né impedisce la disapplicazione della disciplina interna incompatibile con il diritto unionale.

• art. 12 d.lgs. 59/2010

  Recepisce nell’ordinamento italiano la disciplina unionale sulla selezione imparziale e trasparente degli aspiranti quando le autorizzazioni disponibili sono limitate dalla scarsità delle risorse.

Massime di principio

• Le proroghe automatiche ex lege delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quando la risorsa è scarsa, sono incompatibili con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con i principi degli artt. 49 e 56 TFUE; le amministrazioni devono disapplicare la disciplina nazionale incompatibile.
• La cessazione degli effetti temporali dell’atto impugnato non determina necessariamente la sopravvenuta carenza di interesse dell’AGCM, quando l’azione è diretta a tutelare il corretto assetto concorrenziale e a orientare l’azione amministrativa futura secondo il diritto unionale.
• La mera adozione di indirizzi o criteri generali per future gare non supera l’illegittimità della proroga delle concessioni: l’amministrazione deve procedere all’effettivo avvio di procedure selettive trasparenti, imparziali e non discriminatorie, indicando tempi certi per il loro svolgimento e conclusione.
• Il mutamento giurisprudenziale imprevedibile sulle condizioni di proposizione del ricorso può giustificare l’applicazione dell’errore scusabile ex art. 37 c.p.a., quando ciò sia necessario a evitare una compromissione del diritto di difesa della parte che abbia agito secondo l’interpretazione giurisprudenziale anteriormente prevalente.
• In presenza di una risorsa demaniale naturale scarsa, il titolo concessorio deve essere affidato per una durata limitata mediante una procedura pubblica con adeguata pubblicità, senza rinnovi automatici né attribuzione di vantaggi al concessionario uscente.

Come è indicizzato