Sentenza n. 12572/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente, collocata al primo posto nella graduatoria provvisoria, è stata esclusa dalla procedura per la ritenuta complessiva inattendibilità, incongruità e non sostenibilità dell'offerta. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell'art. 16 della legge n. 84/1994 e degli artt. 6, 11 e 12 del disciplinare, sostenendo che l'offerta fosse conforme alla lex specialis e che la prospettata costituzione di una società controllata di nuova costituzione, cui trasferire il ramo d'azienda e la concessione, fosse soltanto eventuale e non potesse giustificare l'esclusione. Ha contestato inoltre la valutazione negativa degli investimenti, ritenuti dalla commissione insufficienti, sostenendo che il compendio fosse già funzionale, che la lex specialis non imponesse specifici investimenti infrastrutturali e che le criticità relative ai volumi di traffico, alle risorse umane, ai servizi portuali e alla gestione operativa fossero infondate. In secondo luogo, ha sostenuto che la Logiport avrebbe dovuto essere esclusa perché l'autorizzazione ex art. 16 della legge n. 84/1994 indicata in gara sarebbe scaduta il 31 dicembre 2022, dopo il termine di presentazione delle offerte. In terzo luogo, ha dedotto l'illegittimità della verbalizzazione delle operazioni di gara, per mancata indicazione di luogo, durata, modalità delle riunioni, ordine delle valutazioni e composizione del collegio perfetto. Con motivi aggiunti ha impugnato il parere favorevole del Comitato di gestione, la concessione rilasciata alla Logiport e la delibera di presa d'atto del rinnovo dei titoli autorizzatori, lamentando anche il difetto di motivazione del parere, asseritamente fondato su un rinvio per relationem a una memoria istruttoria priva di una specifica valutazione dell'interesse pubblico.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Quanto all'esclusione, ha rilevato che la commissione aveva formulato plurimi e circostanziati rilievi riguardanti il trasferimento del ramo d'azienda a una newco, l'esiguità degli investimenti, l'assenza di adeguata documentazione progettuale, la sottostima delle risorse umane e degli oneri gestionali, l'insufficiente dimostrazione dei volumi di traffico e la carente rappresentazione della sostenibilità economico-finanziaria. La ricorrente non ha contestato specificamente tali rilievi, limitandosi a sostenere che singoli elementi avrebbero potuto comportare un punteggio inferiore, ma non l'esclusione. La ratio dell'esclusione riguardava invece l'attendibilità, affidabilità e congruità dell'offerta nel suo complesso. Non vi era contraddizione tra l'attribuzione iniziale dei punteggi sui singoli sub-criteri e la successiva esclusione, poiché la commissione poteva prima valutare analiticamente le componenti dell'offerta e poi verificarne complessivamente sostenibilità, serietà e aderenza agli obiettivi della procedura. L'esiguità degli investimenti, pari a 46.073,65 euro rispetto agli importi significativamente superiori offerti dagli altri concorrenti, è stata ritenuta non irragionevolmente indicativa della frattura tra proposta e risultato da conseguire, anche alla luce dell'art. 18, comma 8, della legge n. 84/1994, che richiede un programma assistito da garanzie, adeguate attrezzature e un organico rapportato al programma, in vista dell'incremento dei traffici e della produttività portuale. Anche la prospettata newco è stata legittimamente valorizzata come elemento sintomatico di una possibile inattendibilità e non concreta attuabilità del progetto. Il giudice ha escluso la manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o il travisamento dei fatti, limiti del sindacato sulle valutazioni della commissione. È stata ritenuta infondata anche la censura contro l'ammissione della Logiport: l'art. 6 del disciplinare consentiva la partecipazione a chi fosse già titolare dell'autorizzazione ex art. 16 oppure avesse presentato domanda per ottenerla; essendo l'autorizzazione della Logiport efficace alla scadenza del termine per le offerte, non era necessario richiedere immediatamente un nuovo titolo, essendo sufficiente prorogarne l'efficacia per la durata della concessione. L'art. 16, comma 6, della legge n. 84/1994 prevede infatti, quando l'impresa sia anche titolare di una concessione ex art. 18, la durata dell'autorizzazione identica a quella della concessione e la possibilità di rinnovo in relazione al rinnovo della concessione. La censura sulla verbalizzazione è stata respinta perché la ricorrente non ha fornito alcun principio di prova dell'assenza del collegio perfetto o di concrete irregolarità, né ha dimostrato che le omissioni di dettaglio avessero inciso sull'esito della valutazione. Infine, il difetto di motivazione della delibera del Comitato di gestione è stato escluso: l'interesse pubblico al rilascio della concessione risultava già apprezzato con l'approvazione del disciplinare di gara, mentre gli elementi favorevoli relativi alla specifica offerta erano contenuti nelle valutazioni della commissione, fatte proprie dal Comitato mediante rinvio per relationem. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 16 l. 84/1994

  L'autorizzazione allo svolgimento delle operazioni portuali può avere, quando l'impresa sia anche titolare di una concessione ex art. 18, durata identica a quella della concessione e può essere rinnovata in relazione a nuovi programmi operativi o al rinnovo della concessione.

• art. 18, comma 8, l. 84/1994

  “Ai fini del rilascio della concessione di cui al comma 1 è richiesto che i partecipanti alla procedura di affidamento: a) presentino, all'atto della domanda, un programma di attività, assistito da idonee garanzie, anche di tipo fideiussorio, volto all'incremento dei traffici e alla produttività del porto; b) possiedano adeguate attrezzature tecniche e organizzative, idonee anche dal punto di vista della sicurezza a soddisfare le esigenze di un ciclo produttivo e operativo a carattere continuativo e integrato per conto proprio e di terzi; c) prevedano un organico di lavoratori rapportato al programma di attività di cui alla lettera a).”

  La procedura di affidamento deve perseguire l'incremento dei traffici e della produttività portuale; l'offerta deve quindi essere assistita da un programma credibile, adeguate attrezzature e un organico coerente, sicché la complessiva inattendibilità del progetto può giustificare l'esclusione.

• art. 9, comma 5, lett. f), l. 84/1994

  Il parere del Comitato di gestione sul rilascio della concessione può essere motivato anche mediante rinvio alle valutazioni già compiute nella procedura di gara, quando queste consentano di ricostruire l'apprezzamento dell'interesse pubblico e della specifica offerta.

• art. 43 c.p.a.

  Consente l'estensione dell'impugnazione mediante motivi aggiunti agli atti ulteriori conosciuti o depositati nel corso del giudizio.

• art. 73 c.p.a.

  Il giudice ha prescindito dall'esame delle questioni pregiudiziali sollevate nelle memorie, decidendo nel merito le censure.

Massime di principio

• In una procedura per l'affidamento di una concessione demaniale portuale, l'amministrazione può escludere l'offerta non soltanto per la violazione di uno specifico requisito formale della lex specialis, ma anche quando una valutazione complessiva e motivata evidenzi l'inattendibilità, l'incongruità o la non sostenibilità del progetto rispetto agli obiettivi della concessione.
• La valutazione complessiva di attendibilità dell'offerta può seguire l'attribuzione dei punteggi ai singoli criteri: non sussiste contraddizione tra la previa valutazione analitica delle componenti dell'offerta e la successiva esclusione motivata dalla sua complessiva inaffidabilità.
• Ai sensi dell'art. 18, comma 8, della legge n. 84/1994, un programma di attività per una concessione portuale deve essere credibile e coerente con l'incremento dei traffici e della produttività del porto; l'assenza o l'esiguità ingiustificata degli investimenti, la carenza di attrezzature e la sproporzione dell'organico rispetto ai volumi dichiarati possono concorrere a fondare un giudizio di inattendibilità.
• Quando la lex specialis ammette alla procedura sia gli operatori già titolari dell'autorizzazione ex art. 16 della legge n. 84/1994 sia quelli che ne abbiano richiesto il rilascio, l'operatore già autorizzato alla data di presentazione dell'offerta non è tenuto a richiedere immediatamente un nuovo titolo per l'intera durata della concessione, potendo ottenere l'estensione o il rinnovo dell'autorizzazione secondo il meccanismo previsto dall'art. 16, comma 6, della stessa legge.
• Le omissioni nella verbalizzazione delle operazioni di gara non determinano di per sé l'illegittimità della procedura: il ricorrente deve allegare e fornire almeno un principio di prova di concrete irregolarità o dimostrare che le omissioni abbiano inciso sulle valutazioni e sull'esito della gara.
• Il parere dell'organo di gestione sul rilascio di una concessione può essere motivato per relationem mediante richiamo ad atti e valutazioni già formati nella procedura, purché tali atti consentano di ricostruire sia l'apprezzamento dell'interesse pubblico sia le ragioni della favorevole valutazione della specifica offerta.

Come è indicizzato