Cassazione Civile, Ordinanza n. 24374/2024 del 11/09/2024

Esito

La controversia

A seguito di accertamenti ispettivi della BCE presso una banca, l'autorità di vigilanza nazionale ha irrogato a una ex sindaca una sanzione amministrativa pecuniaria per carenze nei controlli e nelle verifiche richieste dalla normativa bancaria e dalle disposizioni secondarie sulla vigilanza prudenziale e sul governo societario. La destinataria ha proposto opposizione ex art. 145 T.U.B. chiedendo l'annullamento della delibera o la riduzione al minimo edittale; la Corte d'appello ha rigettato l'opposizione. In cassazione la ricorrente ha dedotto: 1) violazione della disciplina sopravvenuta più favorevole e omessa pronuncia sulla questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3, d.lgs. 72/2015, sostenendo che dovesse applicarsi la lex mitior e che il divieto di retroattività fosse irragionevole; 2) falsa applicazione dell'art. 8 l. 689/1981, lamentando il mancato riconoscimento del principio di specialità/ne bis in idem rispetto a precedenti sanzioni Consob per fatti asseritamente coincidenti; 3) violazione dell'art. 91 c.p.c. per la condanna alle spese in favore della Banca d'Italia, sostenendo che l'amministrazione si fosse difesa tramite propri funzionari e non avesse quindi sostenuto spese di difesa rimborsabili. La Cassazione ha ritenuto infondati o inammissibili tutti i motivi e ha rigettato il ricorso.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha preliminarmente dichiarato tardiva la notificazione del controricorso dell'autorità resistente, con conseguente inammissibilità anche della memoria illustrativa; poi ha esaminato i motivi del ricorso: ha ritenuto infondata la censura sulla lex mitior, escludendo la natura sostanzialmente penale delle sanzioni T.U.B. irrogate ai soggetti che svolgono funzioni di controllo nelle banche e affermando la legittimità della scelta legislativa di far decorrere il nuovo regime solo dalle violazioni successive; ha dichiarato inammissibile per genericità il motivo sul principio di specialità/ne bis in idem, perché la ricorrente non aveva specificato il fatto sanzionato da Consob né dimostrato l'identità dei fatti; ha infine ritenuto infondato il motivo sulle spese, poiché i difensori dell'autorità risultavano avvocati e, quando la parte pubblica è assistita da un difensore tecnico, il rimborso ex art. 91 c.p.c. comprende anche compensi e diritti di difesa. È stato inoltre dato atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 145 T.U.B.

  individua il rimedio di opposizione avverso la sanzione amministrativa irrogata dall'autorità di vigilanza bancaria.

• art. 53, comma 1, lett. b) e d), d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385

  richiamato come base degli obblighi di controllo e vigilanza contestati alla ricorrente.

• art. 67, comma 1, lett. b) e d), d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385

  richiamato come ulteriore base normativa delle carenze contestate in materia bancaria.

• art. 144 T.U.B.

  la Corte richiama la disciplina sanzionatoria bancaria nella formulazione vigente ratione temporis per escluderne la natura sostanzialmente penale.

• art. 2, comma 3, d.lgs. n. 72 del 2015

  prevede l'applicazione dello ius superveniens solo alle violazioni commesse dopo il 1 giugno 2016; la Corte ne conferma la legittimità e la non retroattività.

• art. 1 d.lgs. 12 maggio 2015, n. 72

  invocato dalla ricorrente come disciplina più favorevole; la Corte ne esclude l'applicazione retroattiva al caso concreto.

• art. 7 CEDU

  richiamato dalla ricorrente per sostenere l'applicazione della lex mitior; la Corte esclude che la sanzione bancaria abbia natura penale in senso convenzionale.

• art. 49, par. 1, Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  richiamato dalla ricorrente in tema di legalità e lex mitior; non ritenuto decisivo dalla Corte.

• art. 52, par. 5, Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  richiamato dalla ricorrente nel medesimo contesto della lex mitior; la Corte non ne accoglie la lettura estensiva.

• art. 8, comma 1, legge 24 novembre 1981, n. 689

  invocato per il principio di specialità; la Corte ne dichiara inammissibile la censura per genericità, rilevando l'assenza di specifica dimostrazione dell'identità dei fatti.

• art. 91 c.p.c.

  la condanna alle spese della parte soccombente comprende anche compensi e diritti di difesa quando la parte vittoriosa sia assistita da un difensore tecnico.

• artt. 82 e 87 c.p.c.

  richiamati per qualificare la difesa tecnica dell'autorità resistente e giustificare la liquidazione delle spese anche in suo favore.

• art. 370, comma 1, c.p.c.

  la tardività del controricorso comporta l'inammissibilità anche della memoria illustrativa.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  norma sul vizio di violazione di legge invocata per i primi due motivi.

• art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.

  norma sul vizio processuale invocata per il terzo motivo.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  la Corte osserva che l'asserita omessa motivazione sulla questione di costituzionalità sarebbe semmai riconducibile a tale parametro, non al n. 3.

• art. 23 Cost.

  richiamato dalla Corte costituzionale, per relationem, per affermare che è sufficiente la previsione primaria degli elementi fondamentali della fattispecie sanzionatoria.

• art. 3, comma 1, lett. a), legge 7 ottobre 2014, n. 154

  la Corte esclude che la legge delega contenesse un vincolo sui tempi di attuazione tale da integrare eccesso di delega.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  consente il raddoppio dell'ulteriore contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

• art. 13, comma 1-bis, D.P.R. n. 115/2002

  richiamato come parametro dell'importo dovuto a titolo di ulteriore contributo unificato.

Massime di principio

• Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall'autorità di vigilanza bancaria ai soggetti che svolgono funzioni di direzione, amministrazione o controllo non sono automaticamente assimilabili a sanzioni penali o sostanzialmente penali; ne consegue che il principio della lex mitior non opera in via generale e può prevalere il criterio del tempus regit actum.
• La questione di legittimità costituzionale di una norma, quando è strumentale alla decisione della domanda, non costituisce di per sé un motivo autonomo di ricorso per cassazione sotto il profilo dell'omessa pronuncia; la sua deduzione va veicolata nei modi e nei gradi processuali appropriati.
• Il principio di specialità o il ne bis in idem in materia sanzionatoria richiede la puntuale dimostrazione dell'identità del fatto contestato nei diversi procedimenti; una censura generica, che non specifichi i fatti sanzionati e il rapporto tra le diverse contestazioni, è inammissibile.
• Quando la parte pubblica è difesa in giudizio da un avvocato, anche se dipendente dell'amministrazione, il rimborso delle spese di lite ex art. 91 c.p.c. comprende i compensi professionali del difensore tecnico, non essendo necessario che l'ente abbia sostenuto esborsi "esterni" per la difesa.

Come è indicizzato