Cassazione Civile, Ordinanza n. 20443/2022 del 24/06/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla riduzione unilaterale, disposta da una azienda sanitaria locale, dell'importo dei corrispettivi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale, con riferimento alle voci relative ai nuclei di cure primarie e agli accessi domiciliari integrati, pur a fronte di prestazioni rimaste invariate. Il medico convenzionato aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale delle somme, e l'opposizione proposta dall'azienda era stata respinta sia in primo grado sia in appello. In cassazione la ASL ha proposto sette motivi: violazione di norme statali sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro; erronea lettura delle delibere regionali e commissariali; illegittimità della conclusione secondo cui occorresse una modifica consensuale dell'accordo integrativo; violazione dell'art. 1326 c.c. per il preteso comportamento concludente del medico; errata qualificazione dei compensi come corrispettivi e non come incentivi facoltativi; violazione della disciplina sulla contrattazione integrativa del pubblico impiego; impossibilità di disapplicare gli atti amministrativi con cui la ASL aveva attuato i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato. Ha affermato che le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e le disposizioni sul piano di rientro non attribuiscono alla singola ASL un potere di modifica unilaterale dei compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale applicabile ai medici convenzionati. Ha quindi confermato che gli atti unilaterali di riduzione del compenso non hanno natura autoritativa, ma si collocano sul piano del rapporto privatistico-convenzionale, sicché non possono incidere validamente su corrispettivi contrattualmente dovuti. Conseguentemente il ricorso è stato rigettato e la ASL è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità, con attestazione delle condizioni per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Le norme sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro non consentono alla singola azienda sanitaria di derogare unilateralmente agli accordi collettivi che disciplinano il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 6

  Richiamata nel quadro delle misure di rientro, ma non interpretata come fonte di potere unilaterale della ASL di modificare i compensi convenzionali.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Non vale a trasformare in autoritativo il potere della ASL di incidere sui corrispettivi pattuiti con i convenzionati.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Le misure di contenimento della spesa devono essere realizzate nel rispetto della contrattazione collettiva, non con interventi unilaterali sul trattamento economico.

• L. n. 191 del 2009, art. 2, commi 71 e 72

  Il contenimento della spesa del personale, anche a convenzione, deve avvenire mediante ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa e nel rispetto delle procedure negoziali, non tramite riduzione unilaterale dei compensi.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Non consente di ricavare una deroga alle regole sulla vincolatività della contrattazione collettiva nel rapporto convenzionale.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Richiamati dalla ricorrente, ma ritenuti non idonei a fondare la modifica unilaterale dei compensi contrattuali.

• art. 1326 c.c.

  Non è configurabile la conclusione di un nuovo accordo per mero comportamento concludente quando il contenuto economico del rapporto è riservato alla contrattazione collettiva e non alla negoziazione individuale.

• Accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005 per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale, art. 54

  Il rapporto convenzionale è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; i relativi compensi non possono essere unilateralmente ridotti dalla ASL.

• Accordo integrativo regionale Abruzzo, art. 5

  I compensi per nuclei di cure primarie e prestazioni collegate, se dovuti secondo l'accordo, non possono essere abbattuti unilateralmente dall'azienda sanitaria.

• d.lgs. n. 165/2001, art. 40

  Le pubbliche amministrazioni sono tenute ad adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi; la nullità riguarda solo le clausole integrative geneticamente invalide, non una riduzione unilaterale successiva dei compensi.

• d.lgs. n. 165/2001, art. 40 bis

  Richiamato dalla ricorrente, ma non ritenuto fonte del potere della ASL di incidere unilateralmente sul trattamento economico convenzionale.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, art. 5

  Il potere di disapplicazione degli atti amministrativi non si applica agli atti della ASL che, nel rapporto con il medico convenzionato, non esprimono potestà autoritativa ma comportamento paritetico di natura privatistica.

• d.lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  Il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale resta regolato dalla contrattazione collettiva e dall'assetto normativo previsto per i convenzionati.

• d.lgs. n. 502 del 1992, artt. 8 quater, 8 quinquies, 8 sexies

  Richiamati in contrapposizione alle strutture accreditate: il modello delle strutture accreditate è diverso e non assimilabile al rapporto convenzionale dei medici di medicina generale.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  Conferma la necessità di uniformità del trattamento e della disciplina convenzionale su base collettiva.

• D.L. n. 115/2002, art. 13, comma 1 quater

  Usato per dare atto dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il Servizio sanitario nazionale, la disciplina economica è rimessa agli accordi collettivi nazionali e integrativi; la singola azienda sanitaria non può modificarla unilateralmente, neppure per esigenze di contenimento della spesa.
• Le norme sul piano di rientro e sul contenimento del disavanzo sanitario impongono alla Regione e alle amministrazioni competenti di operare nel rispetto delle procedure di contrattazione collettiva; non attribuiscono un potere autoritativo di riduzione in peius del compenso del convenzionato.
• L'atto con cui l'azienda sanitaria riduce unilateralmente il corrispettivo dovuto al professionista convenzionato non ha natura provvedimentale, ma si colloca sul piano del rapporto paritetico e va trattato come inadempimento dell'obbligazione di pagamento.
• Il comportamento concludente delle parti del singolo rapporto non può derogare all'assetto economico fissato dalla contrattazione collettiva quando il livello negoziale individuale non ha competenza a modificarlo.
• La nullità rilevante in tema di contrattazione integrativa del pubblico impiego riguarda le clausole geneticamente incompatibili con i vincoli del contratto collettivo o con gli strumenti di programmazione; non equivale a un generale potere di disapplicazione o di rielaborazione unilaterale del contenuto contrattuale.
• Il potere unilaterale riconosciuto in via eccezionale alla pubblica amministrazione in materia di contrattazione integrativa è circoscritto ai limiti e alle condizioni stabilite dalla legge e non può estendersi a istituti riservati a diversi livelli di contrattazione.

Come è indicizzato