Sentenza n. 6733/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo, con il primo motivo, error in iudicando e violazione degli artt. 1 e 21-nonies della l. 241/1990, dell'art. 20 del d.lgs. 199/2021, delle Linee guida sugli impianti agrivoltaici, del d.m. 436/2023, dell'art. 65 del d.l. 1/2012, dell'art. 97 Cost. e dei principi di correttezza, buona fede e leale collaborazione. Il Comune sosteneva che il progetto, qualificato dalla società come agrivoltaico avanzato, fosse in realtà un impianto fotovoltaico a terra e che la società avesse rappresentato in modo non veritiero il rispetto dei requisiti tecnici, in particolare quello dell'altezza dei moduli. Secondo l'Amministrazione, l'altezza di 2,10 metri sarebbe stata misurata dal mozzo del tracker e non dal bordo inferiore del pannello nella massima inclinazione, con un'altezza libera effettiva di circa 1,01 metri, incompatibile con le attività agricole o zootecniche. Il Comune contestava inoltre al TAR di avere ritenuto illegittima l'autotutela per difetto di motivazione sull'interesse pubblico, sostenendo che, in presenza di rappresentazioni non veritiere o reticenti, l'interesse pubblico al ripristino della legalità sarebbe stato in re ipsa e l'onere motivazionale attenuato. Con il secondo motivo il Comune deduceva la violazione dell'art. 20, comma 1-bis, del d.lgs. 199/2021, dell'art. 5 del d.l. 63/2024, dell'art. 6 del d.lgs. 28/2011, del principio di autoresponsabilità della domanda e il vizio di ultrapetizione. Sosteneva che la PAS fosse stata richiesta per un agrivoltaico avanzato e che la società non potesse invocare successivamente la disciplina transitoria relativa al fotovoltaico a terra; contestava inoltre l'applicabilità della clausola transitoria, poiché la PAS era stata presentata dopo il 16 maggio 2024 e la soluzione tecnica di connessione era intestata ad altro soggetto. La società appellata eccepiva l'inammissibilità dell'appello per mancata specifica contestazione delle autonome rationes decidendi della sentenza e difendeva la qualificazione agrivoltaica del progetto, negando qualsiasi falsa rappresentazione.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha anzitutto ritenuto fondata l'eccezione di inammissibilità nella parte in cui l'appello non si confrontava puntualmente con entrambe le autonome ragioni della decisione di primo grado: il decorso del termine di trenta giorni per l'esercizio del potere ordinario di controllo previsto dall'art. 6, comma 4, del d.lgs. 28/2011 e l'illegittimità dell'autotutela per omessa indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale e omessa ponderazione dell'affidamento privato. La mera riproposizione della tesi secondo cui l'interesse pubblico sarebbe stato in re ipsa non costituiva una specifica censura contro la ratio decidendi. Nel merito, il Collegio ha chiarito che la PAS è riconducibile al modello della DIA/SCIA: il decorso del termine non forma necessariamente un provvedimento tacito di accoglimento, ma consolida l'effetto abilitativo e rende lecita l'attività privata. Ai sensi dell'art. 6, comma 4, del d.lgs. 28/2011, il Comune avrebbe dovuto notificare entro trenta giorni un ordine motivato di non effettuare l'intervento. Poiché la PAS era stata presentata il 23 luglio 2024 e la determinazione n. 71 era stata adottata il 6 febbraio 2025, il potere ordinario di interdizione era ormai consumato; la tardività incideva sulla possibilità stessa di esercitare quel potere e non costituiva una mera irregolarità procedimentale. L'eventuale non conformità sostanziale del progetto non consentiva di eludere il termine, ma avrebbe potuto giustificare soltanto l'esercizio dell'autotutela, nel rispetto dei relativi presupposti. La nota del 24 febbraio 2025 era illegittima perché si limitava a richiamare i motivi ostativi e a confermare le ragioni di illegittimità sostanziale, senza indicare l'interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione dell'effetto abilitativo e senza ponderarlo con l'affidamento maturato dalla società. Il mero ripristino della legalità non equivale automaticamente all'interesse pubblico richiesto dall'art. 21-nonies della l. 241/1990. Il Collegio ha escluso che fosse dimostrata una falsa rappresentazione dei fatti: la documentazione progettuale, comprese le caratteristiche dei tracker e le modalità di prosecuzione delle attività agricole, era nella disponibilità del Comune; la controversia riguardava l'interpretazione dei dati e dei parametri tecnici, non l'occultamento o la falsificazione di un dato decisivo. Anche ove fosse stata accertata la non conformità dell'impianto o l'inapplicabilità della disciplina transitoria, ciò avrebbe riguardato l'illegittimità originaria del progetto, senza sanare la tardività del controllo né il difetto di motivazione dell'autotutela. La prospettazione della società circa l'applicabilità di una disciplina transitoria diversa non costituiva ultrapetizione, poiché riguardava la disciplina giuridica applicabile al medesimo progetto. Il Comune è stato condannato al pagamento di € 5.000,00, oltre accessori, per le spese del grado d'appello.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L'appello deve contenere specifiche censure contro i capi della sentenza impugnata e confrontarsi puntualmente con tutte le autonome ragioni poste a fondamento della decisione; la mera riproposizione delle argomentazioni di primo grado non è sufficiente.

• art. 6, comma 4, d.lgs. 28/2011

  ove sia riscontrata l'assenza delle condizioni stabilite, l'amministrazione comunale notifica all'interessato l'ordine motivato di non effettuare il previsto intervento entro il termine di trenta giorni, decorso il quale l'attività di costruzione deve ritenersi assentita

  Il Comune dispone di un potere ordinario di controllo e interdizione temporalmente delimitato. Decorso il termine senza ordine motivato notificato, l'effetto abilitativo si consolida e il potere ordinario si consuma.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio richiede, oltre all'illegittimità originaria, un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione, da valutare in rapporto agli interessi dei destinatari e all'affidamento maturato; il mero ripristino della legalità non è automaticamente sufficiente.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di correttezza, buona fede e leale collaborazione governano i rapporti tra amministrazione e privato, ma la loro violazione non può essere affermata senza individuare e dimostrare una specifica falsità o omissione decisiva.

• art. 20, comma 1-bis, d.lgs. 199/2021

  L'installazione degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra, in zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti

  La questione dell'applicabilità del divieto attiene alla conformità sostanziale del progetto, ma non incide sulla necessità di rispettare il termine per l'esercizio del potere ordinario di controllo né sui presupposti dell'autotutela.

• art. 5 d.l. 63/2024

  La disciplina transitoria va verificata in relazione alla situazione procedimentale del progetto alla data del 16 maggio 2024 e all'eventuale avvio, entro tale data, di procedure amministrative necessarie per i titoli relativi alla costruzione e all'esercizio dell'impianto; la sola data di presentazione della PAS non è decisiva.

Massime di principio

• Nella Procedura abilitativa semplificata il decorso del termine legale non determina necessariamente un provvedimento tacito di accoglimento, ma consolida l'effetto abilitativo secondo il modello della SCIA; decorso il termine senza un ordine motivato e notificato di non effettuare l'intervento, il potere ordinario di controllo e interdizione si consuma.
• L'eventuale illegittimità originaria del progetto non consente all'amministrazione di esercitare tardivamente il potere ordinario di controllo previsto per la PAS. Dopo la scadenza del termine, la rimozione dell'effetto abilitativo richiede l'esercizio dell'autotutela e il rispetto dei suoi autonomi presupposti.
• L'annullamento d'ufficio di un effetto abilitativo consolidatosi per decorso del termine della PAS deve indicare un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione e deve ponderarlo con l'affidamento del privato; il mero richiamo al ripristino della legalità o alla non conformità sostanziale del progetto non è sufficiente.
• La diversa interpretazione amministrativa di dati progettuali o di parametri tecnici non equivale, di per sé, a una falsa rappresentazione dei fatti. Per attenuare l'onere motivazionale dell'autotutela occorre dimostrare quale dato sia stato falsamente rappresentato o occultato e che tale condotta abbia impedito il tempestivo esercizio del potere di controllo.
• L'appello è inammissibile, nella parte corrispondente, quando non si confronta specificamente con tutte le autonome rationes decidendi della sentenza impugnata; la mera riproposizione della tesi già disattesa in primo grado non soddisfa l'onere di critica specifica previsto dall'art. 101, comma 1, c.p.a.
• La contestazione della disciplina giuridica applicabile al medesimo progetto, anche mediante una qualificazione alternativa prospettata dalla parte, non comporta ultrapetizione né modifica dell'oggetto della PAS, poiché rientra nell'individuazione delle norme applicabili ai fatti dedotti.

Come è indicizzato