Sentenza n. 213/2026 - Trieste, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la Variante n. 18 nella parte in cui ha riclassificato terreni di sua proprietà, già qualificati in parte come zone agricole, seminative, di servizio o destinate alla viabilità, nelle zone agricole di salvaguardia ambientale E4 ed E5. Ha dedotto: 1) incompetenza del Comune e carenza di potere, sostenendo che la variante avrebbe vietato la localizzazione di impianti fotovoltaici, materia riservata alla pianificazione regionale; 2) difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, sviamento e illogicità, perché il PPR, il PGRA e le direttive comunali non avrebbero imposto il mutamento di zonizzazione; 3) violazione dei principi di proporzionalità, necessarietà e minimo mezzo, nonché difetto di motivazione rafforzata, poiché la riclassificazione avrebbe inciso su un progetto di impianto fotovoltaico e sul valore dei terreni; 4) contraddittorietà tra la variante e la VIncA, che avrebbe escluso interferenze significative con habitat e specie Natura 2000 nelle aree interessate; 5) disparità di trattamento rispetto alla Variante n. 19, con cui il Comune avrebbe consentito la realizzazione di un impianto fotovoltaico su altre aree soggette a pericolosità idraulica. Il Comune ha eccepito tardività e carenza di interesse e ha contestato nel merito le censure, evidenziando che il progetto fotovoltaico era soltanto ipotizzato, non era stato formalizzato in alcun procedimento amministrativo e che la riclassificazione dipendeva anche da esigenze di conformazione al PPR e di recepimento del PGRA. Il TAR ha prescisso dalle eccezioni preliminari, ritenendo il ricorso comunque infondato nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e ha condannato la ricorrente al pagamento di € 6.000,00 di spese, € 3.000,00 ciascuno a favore del Comune e del Ministero della Cultura-Soprintendenza, oltre oneri di legge. Ha chiarito che gli atti impugnati riguardano esclusivamente l’esercizio del potere comunale di pianificazione urbanistica e di conformazione del PRGC al PPR, non il procedimento regionale di individuazione delle aree per impianti da fonti rinnovabili né un procedimento autorizzatorio per il progettato impianto fotovoltaico. Il primo motivo è stato respinto perché la classificazione E4/E5 non introduce un divieto assoluto e generalizzato di impianti fotovoltaici: nelle zone agricole restano possibili, nei limiti normativi, impianti agrivoltaici e talune categorie di impianti fotovoltaici a terra, inclusi quelli destinati a comunità energetiche o finanziati da PNRR/PNC. Il Comune non ha quindi invaso la competenza regionale. Il secondo motivo è stato respinto perché il PPR costituisce una tutela minima e non impedisce al Comune di adottare misure urbanistiche più intense; le scelte risultavano coerenti con obiettivi di sviluppo sostenibile, contenimento del consumo di suolo, tutela ambientale e recepimento del rischio idraulico del PGRA. Non era necessaria una motivazione specifica sulle condizioni idrauliche delle aree, anche perché la destinazione agricola escludeva il carico urbanistico. Il terzo motivo è stato respinto perché non ricorreva alcuna situazione idonea a fondare una motivazione rafforzata: il progetto era solo allo stato embrionale, riferibile a un altro operatore, non formalizzato e non assistito da un affidamento qualificato. La stipula del preliminare per la futura costituzione di diritti di superficie e servitù era successiva all’avvio della variante e non era stata comunicata al Comune. Il quarto motivo è stato respinto perché la VIncA, limitata agli effetti sui siti Natura 2000, non esaurisce tutte le valutazioni ambientali e non impedisce al Comune di perseguire ulteriori finalità di tutela attraverso la pianificazione urbanistica. Il quinto motivo è stato respinto per assenza di situazioni comparabili: la Variante n. 19 riguardava una proposta concreta del Consorzio di Bonifica per un impianto destinato all’autoconsumo e sottoposta a specifica istruttoria, mentre nel caso della ricorrente vi era soltanto un’aspettativa privata non qualificata; inoltre le aree presentavano differenti condizioni territoriali e idrauliche, essendo quelle della ricorrente classificate R3 e quelle della Variante n. 19 R2.

Norme richiamate

• art. 63-bis l.r. FVG 5/2007

  Attribuisce al Comune il potere di procedere alla variante urbanistica generale e alla conformazione dello strumento urbanistico, secondo il procedimento regionale applicabile.

• artt. 57-ter e 57-quater l.r. FVG 5/2007

  Disciplinano la conformazione degli strumenti urbanistici comunali al Piano Paesaggistico Regionale.

• art. 13 NTA del PPR

  Impone ai Comuni di adeguare o conformare gli strumenti urbanistici al PPR, senza escludere l’adozione di misure comunali più intense di tutela urbanistica e paesaggistica.

• art. 20, comma 1-bis, d.lgs. 199/2021

  È richiamato dalla ricorrente con riguardo ai limiti alla localizzazione di impianti fotovoltaici a terra; il TAR esclude che la variante comunale abbia introdotto un divieto assoluto.

• art. 1, comma 2, lett. d), d.m. 21 giugno 2024

  È richiamato dalla ricorrente in relazione ai limiti per gli impianti fotovoltaici a terra; non fonda, secondo il TAR, l’illegittimità della zonizzazione impugnata.

• art. 1, comma 1, l.r. FVG 2/2025

  “lo sviluppo dell'utilizzo delle fonti rinnovabili ai fini del conseguimento al 2030 degli obiettivi nazionali sulla decarbonizzazione, sull'efficienza energetica, sulla riduzione delle emissioni di CO2 e sulla sicurezza energetica”

  La legge regionale persegue lo sviluppo delle fonti rinnovabili, ma tale finalità non elimina il potere comunale di pianificazione urbanistica e di tutela ambientale.

• art. 2, commi 1, 2 e 3, l.r. FVG 2/2025

  Individua, con limiti e condizioni, aree agricole nelle quali possono essere installati impianti fotovoltaici e contempla ipotesi generalmente ammesse, tra cui impianti connessi a comunità energetiche o finanziati da PNRR/PNC.

• art. 3 l.r. FVG 2/2025

  Prevede specifiche esigenze di tutela nell’ambito della disciplina regionale degli impianti da fonti rinnovabili.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione delle scelte urbanistiche non richiede, di regola, una motivazione puntuale per ogni area, salvo situazioni eccezionali che fondino un affidamento qualificato.

• art. 19-bis l.r. FVG 11/2015

  Richiamando l’art. 16 l.r. FVG 16/2009, consente di ritenere non necessaria la valutazione di invarianza idraulica quando la destinazione agricola esclude il carico urbanistico.

• art. 6 direttiva 92/43/CEE

  La VIncA valuta gli effetti di piani, programmi, progetti o interventi sui siti Natura 2000 rispetto ai relativi obiettivi di conservazione; non esaurisce ogni possibile valutazione ambientale e urbanistica comunale.

• art. 5 d.P.R. 357/1997

  È richiamato quale disciplina nazionale della valutazione di incidenza, senza impedire autonome scelte comunali di tutela ambientale mediante la pianificazione.

Massime di principio

• Le scelte di pianificazione urbanistica comunale esprimono un’ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile soltanto in presenza di errori di fatto, abnorme illogicità, irragionevolezza o altri vizi effettivamente dimostrati; il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione sul modello di sviluppo del territorio.
• La riclassificazione di aree edificabili, produttive o destinate a servizi in zona agricola o di salvaguardia ambientale non è di per sé illegittima né richiede una motivazione rafforzata, salvo che ricorrano situazioni eccezionali idonee a fondare un affidamento qualificato, come convenzioni edificatorie stipulate, giudicati favorevoli o altre posizioni giuridiche consolidate.
• La conformazione di un piano comunale al Piano Paesaggistico Regionale non impedisce al Comune di adottare, nell’esercizio della propria potestà urbanistica, misure di tutela ambientale e paesaggistica più intense rispetto agli standard minimi del piano sovraordinato, purché non irragionevoli o illogiche.
• Una zonizzazione agricola che assoggetti gli impianti fotovoltaici a limiti legislativi non equivale a un divieto comunale assoluto e generalizzato quando l’ordinamento continua a consentire, in determinate condizioni, impianti agrivoltaici o fotovoltaici, inclusi quelli destinati a comunità energetiche o finanziati da programmi pubblici.
• La VIncA, essendo finalizzata alla valutazione degli effetti sui siti Natura 2000 e sui relativi obiettivi di conservazione, non esaurisce tutte le valutazioni di tutela ambientale esercitabili dal Comune nell’ambito della pianificazione urbanistica e non preclude scelte conformative riferite ad aree non direttamente comprese in tali siti.
• La disparità di trattamento nelle scelte urbanistiche può essere ravvisata solo in presenza di situazioni effettivamente omogenee; non sussiste quando una variante riguarda un progetto concreto, sottoposto a specifica istruttoria e caratterizzato da condizioni territoriali o idrauliche diverse rispetto alle aree oggetto dell’altra pianificazione.

Come è indicizzato