Cassazione Civile, Ordinanza n. 02422/2024 del 25/01/2024

Esito

La controversia

La società concessionaria autostradale ha impugnato un atto di accertamento per omessa dichiarazione con irrogazione di sanzioni relativo al canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche per l'anno 2007, emesso da un ente comunale. In primo grado il Tribunale aveva accolto l'impugnazione, disapplicando l'atto e dichiarando nulla la debenza del canone; in appello, invece, la domanda era stata rigettata. Nel ricorso per cassazione la società ha dedotto: 1) l'assenza del presupposto impositivo, sostenendo che lo spazio sovrastante la strada non appartenesse più al demanio comunale ma fosse riconducibile allo Stato e che l'occupazione derivasse da convenzione con ANAS/MIT, non da concessione comunale; 2) l'esenzione per le occupazioni riferibili allo Stato, in ragione della funzione pubblica dell'opera e dei poteri pubblici sulla concessionaria; 3) il difetto di effettiva sottrazione della strada all'uso pubblico; 4) la violazione delle regole sul giudicato, perché la controparte, soccombente in primo grado, avrebbe dovuto impugnare specificamente anche la statuizione sulla sanzione; 5) la violazione del giudicato formatosi sulla sanzione; 6) l'illegittimità della sanzione per omessa denuncia, in ragione della riserva di legge e dell'asserita mancanza di base legislativa sufficiente, oltre al fatto che la denuncia non sarebbe dovuta perché l'occupazione discendeva direttamente dalla legge e non da concessione.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato tutti i motivi. Ha ritenuto sussistente il presupposto del canone, affermando che la realizzazione della rete autostradale non determina automaticamente il trasferimento della proprietà delle strade allo Stato né l'esclusione delle aree comunali dal demanio dell'ente territoriale in assenza di espropriazione o accordi traslativi; ha precisato che occorre distinguere la proprietà della strada da quella del manufatto autostradale sovrastante. Ha inoltre ribadito che il COSAP è dovuto anche in presenza di occupazione di fatto, senza necessità di un formale atto concessorio, e che la qualità di concessionario o l'interesse pubblico perseguito non valgono a trasformare la società in una mera longa manus dello Stato, mancando i presupposti per l'equiparazione alla pubblica amministrazione e per le relative esenzioni. Quanto al giudicato sulla sanzione, la Corte ha escluso che si fosse formato, perché l'appello investiva la debenza del canone e quindi, automaticamente, anche la sanzione conseguenziale; l'eventuale riproposizione delle eccezioni assorbite gravava sull'appellato vittorioso ai sensi dell'art. 346 c.p.c. Infine, ha ritenuto legittima la sanzione per omessa denuncia, in quanto l'art. 63, comma 2, lett. g e g-bis, d.lgs. n. 446/1997 consente ai regolamenti comunali di prevedere sanzioni per violazioni dell'obbligo di pagamento del canone, inclusa la mancata comunicazione/denuncia dell'occupazione, senza violazione della riserva relativa di legge; ha anche osservato che il regolamento comunale non era stato trascritto o allegato nel ricorso, con conseguente difetto di autosufficienza. La ricorrente è stata condannata alle spese.

Norme richiamate

• art. 360, primo comma, nn. 3 e 4, c.p.c.

  sono le norme processuali invocate per censurare violazioni di legge e nullità della sentenza o del giudicato

• art. 63 d.lgs. n. 446/1997

  consente a province e comuni di assoggettare a canone l'occupazione di aree appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile e di prevedere sanzioni regolamentari per le violazioni dell'obbligo di pagamento

• art. 52 d.lgs. n. 446/1997

  richiamato quale base del potere regolamentare degli enti locali in materia di COSAP

• artt. 1, 2 e 3 regolamento COSAP di Monterotondo

  invocati dalla ricorrente per contestare il presupposto del canone

• artt. 30 e 31 regolamento COSAP di Monterotondo

  invocati per sostenere l'assenza dei presupposti dell'occupazione imponibile

• art. 33, lett. q, regolamento COSAP di Monterotondo

  richiamato nel motivo sull'imputazione dell'occupazione allo Stato

• artt. 99, 100, 324, 329, 333, 342, 346 c.p.c.

  richiamati in tema di impugnazioni, giudicato e onere di riproposizione delle eccezioni assorbite

• art. 2909 c.c.

  invocato per sostenere la formazione del giudicato sulla sanzione

• art. 23 Cost.

  richiamato in relazione alla riserva di legge per le sanzioni amministrative

• art. 822 c.c.

  utilizzato per affermare che strade e autostrade sono demaniali se appartenenti allo Stato, dunque la proprietà statale non è automatica

• art. 12, ultimo comma, l. n. 729/1961

  richiamato per confermare che possono esistere enti proprietari diversi dallo Stato

• art. 6 TFUE

  richiamato per escludere che una società concessionaria, anche in ipotesi in house, possa beneficiare del regime derogatorio riservato allo Stato

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  richiamato nel dispositivo per il contributo unificato aggiuntivo in caso di rigetto

• art. 1, comma 17, l. n. 228/2012

  norma che ha inserito il comma 1-quater all'art. 13 d.P.R. n. 115/2002

Massime di principio

• Il COSAP è dovuto quando ricorra l'occupazione, anche di fatto, di aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell'ente locale; non è necessario un formale atto di concessione, essendo sufficiente l'utilizzazione particolare del bene da parte di un soggetto diverso dal titolare.
• La realizzazione di un'infrastruttura di interesse pubblico non comporta, di per sé, il trasferimento della proprietà dell'area occupata allo Stato né l'esenzione dal canone se l'area resta nella titolarità dell'ente locale in mancanza di un atto traslativo o espropriativo.
• La società concessionaria che svolge l'attività in autonomia imprenditoriale non è equiparabile allo Stato ai fini delle esenzioni dal canone, salvo ipotesi tipiche e rigorosamente delimitate di sostanziale immedesimazione pubblicistica.
• Quando il giudice di primo grado rigetta la pretesa sul presupposto del canone, la statuizione sulla sanzione conseguenziale resta assorbita; l'appello sulla debenza del canone investe anche la sanzione, e l'eventuale eccezione assorbita va riproposta dall'appellato ai sensi dell'art. 346 c.p.c.
• Le sanzioni regolamentari in materia di COSAP sono legittime se trovano copertura nell'art. 63 d.lgs. n. 446/1997 e se la fattispecie regolamentare è sufficientemente determinata; nei ricorsi per cassazione che censurano regolamenti comunali occorre trascrivere o allegare le disposizioni rilevanti, pena difetto di autosufficienza.

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