Sentenza n. 4770/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza comunale sostenendo, in più profili, la violazione dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001 e dell’art. 21-nonies della l. 241/1990. Il Comune aveva ritenuto abusiva la realizzazione di due pilastri esterni, estesi per l’intera altezza del fabbricato e delimitati dai solai di interpiano, poiché avrebbero determinato un aumento della superficie coperta e della volumetria non computato nel titolo edilizio in variante rilasciato nel 2010. Secondo i ricorrenti, tuttavia, l’ordinanza stessa riconosceva che tale situazione corrispondeva alle opere assentite, ma che non era stata correttamente rilevata nell’istruttoria tecnica precedente al rilascio del permesso. Ne sarebbe derivata l’illegittimità del titolo edilizio originario, che avrebbe dovuto essere previamente annullato d’ufficio mediante il procedimento previsto dall’art. 21-nonies, con valutazione dell’interesse pubblico attuale, comparazione con l’affidamento dei privati e pieno contraddittorio. I ricorrenti hanno inoltre dedotto la propria buona fede e il legittimo affidamento quali acquirenti delle unità immobiliari, la sproporzione della demolizione e il rischio che la rimozione dei pilastri compromettesse la stabilità delle parti regolarmente realizzate dell’edificio. Il Comune ha sostenuto che il titolo edilizio fosse legittimo e che l’aumento volumetrico fosse stato realizzato in difformità durante l’esecuzione dei lavori; il giudice ha rilevato che tale tesi contrastava con la motivazione dell’ordinanza e costituiva, peraltro, un’integrazione postuma della motivazione. Quanto alle verande, i ricorrenti non risultavano assistiti da titoli legittimanti la loro costruzione.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente negli effetti. Il TAR ha annullato l’ordinanza nella parte relativa alla rimozione delle porzioni del fabbricato riconducibili ai due pilastri e al conseguente aumento volumetrico. Poiché l’amministrazione aveva affermato che la maggiore volumetria derivava da un’omessa o errata istruttoria compiuta in occasione del rilascio del titolo edilizio, e non necessariamente da una realizzazione difforme rispetto a quanto assentito, l’ordine ripristinatorio avrebbe dovuto essere preceduto da uno specifico procedimento di autotutela sul titolo, nel quale valutare l’interesse pubblico attuale, gli interessi dei privati, il contraddittorio e la misura più proporzionata. Non era sufficiente la successiva difesa del Comune, che qualificava le opere come eseguite in difformità dal titolo, poiché essa integrava postumamente la motivazione dell’ordinanza. Il TAR ha invece confermato l’ordine relativo alle verande, ritenute opere abusive in assenza di titoli edilizi legittimanti. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza; il Comune è stato condannato a rimborsare ai ricorrenti la metà del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata invocata con riferimento all’ordine di rimozione e demolizione delle opere abusive; il giudice ha ritenuto illegittimo l’ordine relativo alle opere la cui abusività derivava, secondo l’ordinanza, da un’errata istruttoria del titolo edilizio, mentre ha confermato quello concernente le verande prive di titolo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Quando l’amministrazione riconduce l’illegittimità dell’opera a un errore dell’istruttoria compiuta nel rilascio del titolo edilizio, l’eliminazione delle conseguenze del titolo non può essere disposta direttamente mediante ordine ripristinatorio, ma richiede la previa valutazione in autotutela dell’interesse pubblico attuale, degli interessi privati e della misura proporzionata, con contraddittorio procedimentale.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  È richiamato dai ricorrenti quale disposizione rilevante per valutare la possibile fiscalizzazione dell’abuso nell’ambito della rimozione di opere riferibili a un titolo edilizio illegittimo; il testo non espone una specifica applicazione della disposizione da parte del giudice.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione ordina la demolizione o il ripristino di opere ritenendo che l’aumento di volumetria derivi da un’omessa o errata istruttoria compiuta nel rilascio del titolo edilizio, deve previamente affrontare la questione dell’illegittimità del titolo mediante l’esercizio dell’autotutela decisoria, non potendo sostituire tale procedimento con un diretto ordine demolitorio.
• L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio illegittimo richiede la valutazione dell’interesse pubblico attuale, il confronto con gli interessi dei destinatari e dei privati coinvolti, il contraddittorio procedimentale e l’individuazione della misura proporzionata alla concreta situazione.
• L’amministrazione non può fondare la legittimità dell’ordinanza impugnata su una ricostruzione dei fatti o su una qualificazione giuridica incompatibile con la motivazione dell’atto; la motivazione non può essere integrata postumamente mediante le difese processuali.
• È legittimo l’ordine di rimozione di verande che costituiscono nuovi volumi quando, diversamente dalle opere assentite dal titolo edilizio, non risulti l’esistenza di alcun titolo abilitativo che ne autorizzi la realizzazione.

Come è indicizzato