Direttiva 2001/55

Protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati

La direttiva 2001/55/CE istituisce un meccanismo eccezionale e temporaneo per fronteggiare situazioni di afflusso massiccio o imminente afflusso massiccio di sfollati provenienti da paesi terzi che non possono rientrare in condizioni sicure e stabili nel paese d’origine. La disciplina nasce nell’ambito della costruzione di una politica comune di asilo e mira, oltre a garantire tutela immediata alle persone interessate, a ripartire in modo più equilibrato gli sforzi tra gli Stati membri che ne sostengono l’accoglienza.

La direttiva è costruita come un insieme coerente di regole minime, di durata limitata, da attivare mediante decisione del Consiglio e da applicare nel rispetto della Convenzione di Ginevra, dei diritti fondamentali e del principio di non respingimento.

Oggetto, ratio e contesto sistematico

L’articolo 1 enuncia la duplice finalità del testo: da un lato fissare norme minime per la protezione temporanea; dall’altro promuovere la solidarietà tra gli Stati membri. I considerando chiariscono che il regime risponde all’esigenza di una tutela immediata e transitoria in situazioni eccezionali, prevenendo anche movimenti secondari e preservando il corretto funzionamento del sistema d’asilo.

La direttiva si inserisce nel quadro dello sviluppo dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia e richiama precedenti iniziative politiche dell’Unione sulla ripartizione degli oneri, sulle crisi dei Balcani e sulle conclusioni di Tampere sulla solidarietà tra Stati membri.

Ambito di applicazione e definizioni

L’ambito soggettivo riguarda i cittadini di paesi terzi e gli apolidi qualificabili come "sfollati". Ai sensi dell’articolo 2, rientrano nel concetto le persone che hanno dovuto abbandonare il paese o la regione d’origine o che sono state evacuate, quando il rimpatrio sia impossibile a causa della situazione nel paese di origine. Sono menzionate espressamente le persone fuggite da zone di conflitto armato o violenza endemica e quelle esposte a gravi violazioni sistematiche o generalizzate dei diritti umani.

Sono definite anche le nozioni di:

• afflusso massiccio, quale arrivo nella Comunità di un numero considerevole di sfollati da un determinato paese o area geografica;
• minori non accompagnati;
• titoli di soggiorno;
• richiedente il ricongiungimento;
• rifugiati ai sensi della Convenzione di Ginevra.

L’articolo 3, paragrafo 4, esclude dall’applicazione della direttiva le persone già accolte in forza di regimi di protezione temporanea anteriori alla sua entrata in vigore.

Principi generali e rapporti con il diritto internazionale

La direttiva afferma che la protezione temporanea non incide sul riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra. Gli Stati membri devono applicarla nel rispetto dei diritti umani, delle libertà fondamentali e degli obblighi di non-refoulement.

È prevista una consultazione regolare con l’UNHCR e con altre organizzazioni internazionali competenti sia nell’istituzione sia nell’applicazione e nella cessazione del regime. I considerando e l’articolo 3 riconoscono inoltre agli Stati membri la facoltà di mantenere o introdurre condizioni più favorevoli per i beneficiari.

Attivazione, durata e cessazione della protezione

L’articolo 5 prevede che l’esistenza dell’afflusso massiccio sia accertata dal Consiglio con decisione adottata a maggioranza qualificata su proposta della Commissione. La proposta deve contenere almeno la descrizione dei gruppi interessati, la data di decorrenza e una stima della portata dei movimenti; la decisione del Consiglio aggiunge informazioni sulla capacità ricettiva degli Stati membri e sugli apporti di Commissione, UNHCR e altre organizzazioni internazionali competenti.

L’articolo 4 stabilisce che la protezione dura un anno, salvo cessazione anticipata ai sensi dell’articolo 6. Se non cessa, può essere prorogata automaticamente di sei mesi in sei mesi fino a un massimo di un ulteriore anno. Qualora persistano i motivi, il Consiglio può deliberare un’ulteriore proroga di un anno su proposta della Commissione.

La cessazione è disciplinata dall’articolo 6: la protezione finisce allo scadere della durata massima oppure in qualsiasi momento mediante decisione del Consiglio, quando la situazione nel paese di origine consenta un rimpatrio sicuro e stabile nel rispetto dei diritti fondamentali e del non-refoulement.

Facoltà degli Stati membri di ampliare la tutela

L’articolo 7 consente agli Stati membri di includere categorie ulteriori di sfollati, purché provenienti dallo stesso paese o dalla stessa regione d’origine e sfollati per le medesime ragioni. In tal caso lo Stato deve informare immediatamente Consiglio e Commissione. La norma precisa che, facendo uso di tale facoltà, non si applicano gli articoli 24, 25 e 26, salvo il sostegno strutturale del Fondo europeo per i rifugiati nei limiti della decisione 2000/596/CE.

Diritti e obblighi minimi durante la protezione temporanea

Gli articoli da 8 a 16 disciplinano gli standard minimi di trattamento. In primo luogo, gli Stati membri devono rilasciare titoli di soggiorno per l’intera durata della protezione e, se necessario, agevolare il rilascio dei visti, compresi quelli di transito, riducendo al minimo le formalità e favorendo la gratuità o costi ridotti.

I beneficiari devono ricevere un documento in lingua comprensibile contenente le regole applicabili. Gli Stati membri registrano i dati personali necessari per l’attuazione della decisione del Consiglio e possono essere tenuti a riammettere nel proprio territorio chi tenti di entrare o soggiorni illegalmente in un altro Stato membro durante il periodo di protezione, salvo accordi bilaterali contrari.

In materia di lavoro, gli Stati membri consentono l’esercizio di attività subordinata o autonoma per un periodo non superiore alla durata della protezione, nel rispetto della normativa professionale applicabile. Possono inoltre dare priorità, per ragioni di politica del mercato del lavoro, a cittadini UE, cittadini degli Stati SEE e ad altri cittadini di paesi terzi legalmente soggiornanti e beneficiari di indennità di disoccupazione. Restano applicabili le norme nazionali su retribuzione, sicurezza sociale connessa al lavoro e altre condizioni di lavoro.

Quanto all’assistenza, gli Stati membri devono garantire alloggio o mezzi per ottenerlo, assistenza sociale e contributi al sostentamento per chi non disponga di risorse sufficienti. L’assistenza sanitaria deve includere almeno il pronto soccorso e il trattamento essenziale delle malattie; per i casi di bisogno particolare, come minori non accompagnati e vittime di torture, stupri o altre gravi violenze, va assicurata assistenza necessaria, in particolare medica.

Per l’istruzione, i minori sotto i 18 anni devono avere accesso al sistema educativo alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato ospitante, eventualmente limitato alla scuola pubblica. Per gli adulti, l’accesso all’istruzione generale è facoltativo.

Ricongiungimento familiare e protezione dei minori

L’articolo 15 contiene una disciplina articolata del ricongiungimento familiare. Sono considerati familiari, quando la separazione sia dipesa dall’afflusso massiccio, il coniuge o partner stabilmente convivente ove assimilato dalla legge nazionale, i figli minori non sposati, nonché altri parenti stretti che vivevano nel nucleo familiare ed erano dipendenti dal richiedente.

Se i familiari si trovano in Stati membri diversi, questi devono ricongiungerli quando risultino ricompresi nella categoria più stretta di cui al paragrafo 1, lettera a), tenendo conto dei loro desideri. Il ricongiungimento dei familiari rientranti nella categoria più ampia è invece facoltativo e va valutato caso per caso, considerando le estreme difficoltà che deriverebbero dalla mancata riunificazione.

L’interesse superiore del minore deve guidare l’applicazione della norma. I familiari ricongiunti ottengono un titolo di soggiorno fondato sulla protezione temporanea, mentre il trasferimento in un altro Stato membro comporta il ritiro del titolo nello Stato di partenza e la cessazione dei relativi obblighi. L’attuazione pratica può essere supportata dalle organizzazioni internazionali competenti e lo Stato membro deve fornire, su richiesta, i dati necessari di cui all’allegato II.

L’articolo 16 introduce specifiche garanzie per i minori non accompagnati: rappresentanza legale o forma equivalente di tutela e collocamento preferenziale presso familiari adulti, famiglia affidataria, strutture per minori o presso la persona che li abbia assistiti durante la fuga. Deve essere considerato il parere del minore in funzione dell’età e della maturità.

Accesso alla procedura di asilo

Gli articoli 17, 18 e 19 disciplinano il rapporto tra protezione temporanea e asilo. Le persone protette devono poter presentare domanda di asilo in qualsiasi momento; le domande non esaminate entro la fine della protezione devono essere trattate successivamente.

Si applicano i criteri ordinari di competenza per la determinazione dello Stato membro responsabile dell’esame della domanda; per le persone trasferite ai sensi della direttiva, lo Stato competente è quello che ha accettato il trasferimento nel proprio territorio. Gli Stati membri possono stabilire che la protezione temporanea non sia cumulabile con lo status di richiedente asilo durante l’esame della domanda. Se la domanda di asilo o altra protezione viene respinta, la persona continua comunque a beneficiare della protezione temporanea fino al termine del periodo residuo.

Rimpatrio e misure successive alla cessazione della protezione

Terminata la protezione, si applica la normativa ordinaria in materia di protezione e stranieri, ferme restando le disposizioni specifiche della direttiva. Gli Stati membri devono favorire il rimpatrio volontario, assicurando che esso avvenga nel rispetto della dignità umana e sulla base di una decisione consapevole; possono essere previste visite esplorative nel paese d’origine.

Fino alla cessazione della protezione, gli Stati membri devono esaminare con favore le richieste di ritorno nello Stato membro ospitante da parte di chi abbia già optato per il rimpatrio volontario. Dopo la fine della protezione, gli obblighi del capo III possono essere prorogati individualmente fino al rimpatrio per chi partecipi a programmi volontari.

Il rimpatrio forzato deve essere attuato nel rispetto della dignità umana e devono essere valutate eventuali ragioni umanitarie che lo rendano impossibile o irragionevole. È inoltre prevista una tutela per le persone che, per ragioni di salute, non possano ragionevolmente viaggiare; in tali casi non possono essere espulse finché perdura la situazione. Facoltativamente, gli Stati membri possono consentire alle famiglie con minori scolarizzati di restare per permettere il completamento dell’anno scolastico.

Solidarietà tra Stati membri e cooperazione amministrativa

Il capo VI istituisce un sistema di solidarietà in due dimensioni: finanziaria e di accoglienza effettiva. Le misure previste dalla direttiva beneficiano del Fondo europeo per i rifugiati istituito con decisione 2000/596/CE, nei limiti di tale atto.

Gli Stati membri devono indicare la propria capacità di accoglienza in termini numerici o generali; tali indicazioni confluiscono nella decisione del Consiglio. Dopo l’adozione, possono comunicare capacità aggiuntive. Gli Stati interessati devono inoltre accertare, con la cooperazione delle organizzazioni internazionali competenti, la volontà delle persone ammissibili che si trovino fuori dalla Comunità di essere accolte nel territorio di uno Stato membro.

Se il numero delle persone ammissibili supera la capacità di accoglienza, il Consiglio deve riesaminare urgentemente la situazione e adottare i provvedimenti appropriati, incluso un ulteriore sostegno allo Stato membro interessato.

L’articolo 26 disciplina il trasferimento volontario della residenza tra Stati membri durante la protezione temporanea: occorre il consenso della persona, gli Stati membri cooperano tra loro e si scambiano le informazioni necessarie. Il trasferimento comporta la cessazione del titolo nello Stato di partenza e l’obbligo del nuovo Stato membro di concedere la protezione. Per i trasferimenti si usa il modello di lasciapassare dell’allegato I.

L’articolo 27 impone a ciascuno Stato membro di designare un punto di contatto nazionale, di comunicare l’indirizzo agli altri Stati membri e alla Commissione e di favorire lo scambio diretto di informazioni. Devono essere trasmessi periodicamente i dati sul numero dei beneficiari e sulle disposizioni nazionali di attuazione.

Esclusioni, rimedi e sanzioni

L’articolo 28 consente l’esclusione dal beneficio quando vi siano seri motivi per ritenere che la persona abbia commesso crimini contro la pace, crimini di guerra, crimini contro l’umanità, reati gravi non politici anteriori all’ammissione, atti contrari ai principi e fini delle Nazioni Unite, oppure quando rappresenti un pericolo per la sicurezza dello Stato ospitante o, per condanna definitiva per reato particolarmente grave, per la collettività. Le decisioni di esclusione devono basarsi esclusivamente sul comportamento personale e rispettare il principio di proporzionalità.

L’articolo 29 garantisce il diritto di impugnazione nello Stato membro interessato per chi sia escluso dalla protezione temporanea o dal ricongiungimento familiare. L’articolo 30 impone agli Stati membri di prevedere sanzioni nazionali effettive, proporzionate e dissuasive per le violazioni delle norme di attuazione.

Relazione della Commissione e recepimento

L’articolo 31 impone alla Commissione di presentare entro due anni dalla data di cui all’articolo 32 una relazione sull’applicazione della direttiva, con eventuali proposte di modifica, e successivamente relazioni almeno quinquennali. Gli Stati membri devono fornire le informazioni utili.

Sul piano del recepimento, l’articolo 32 fissa il termine ultimo al 31 dicembre 2002 per l’adozione delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie. Tali disposizioni devono contenere un riferimento alla direttiva o esserne corredate al momento della pubblicazione ufficiale, secondo modalità stabilite dagli Stati membri.

L’articolo 33 prevede l’entrata in vigore il giorno della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee; l’articolo 34 indica gli Stati membri destinatari della direttiva.