Sentenza n. 1063/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il bando per l’ammissione al corso di formazione specifica in Medicina Generale per il triennio 2025/2028, nella parte in cui precludeva lo svolgimento di attività libero-professionale compatibile in concreto con gli obblighi formativi, nonché gli atti di convocazione, i moduli di iscrizione, il regolamento regionale e gli eventuali atti ministeriali o amministrativi presupposti che imponessero un divieto generalizzato. Ha inoltre chiesto l’accertamento del diritto a frequentare il corso e a svolgere attività libero-professionale compatibile con gli obblighi formativi, prospettando, ove necessario, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 24 del d.lgs. 368/1999. La censura si fondava sull’illegittimità del divieto assoluto, ritenuto contrario alla disciplina europea e nazionale, nonché ai principi di ragionevolezza e proporzionalità, poiché l’attività professionale avrebbe dovuto essere valutata in concreto in relazione alla compatibilità con la frequenza e gli obblighi formativi.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato i provvedimenti impugnati. Il Collegio ha condiviso il più recente orientamento del Consiglio di Stato, secondo cui la regola della formazione a tempo pieno non comporta un divieto assoluto e generalizzato di svolgere attività libero-professionale. L’art. 11 del d.m. 7 marzo 2006, pur vietando ai medici in formazione a tempo pieno l’esercizio di attività libero-professionali e di rapporti convenzionali o di consulenza, deve essere letto alla luce della disciplina successiva e delle numerose deroghe legislative che consentono, in determinate condizioni, attività professionali o convenzionali ai medici iscritti al corso. La finalità della normativa è garantire una formazione teorico-pratica adeguata e uniforme, mentre la frequenza a tempo pieno costituisce una modalità organizzativa preferenziale, non necessariamente incompatibile in assoluto con ogni attività lavorativa. Lo stesso d.m. 7 marzo 2006, disciplinando i corsi a tempo parziale, ammette lo svolgimento di altre attività lavorative quando compatibili con i periodi formativi e prevede una verifica concreta di tale compatibilità. Ne deriva che il divieto assoluto imposto dal bando regionale e la sanzione dell’espulsione per lo svolgimento di attività libero-professionale risultano eccessivi e contrari ai principi di ragionevolezza e proporzionalità. L’amministrazione deve invece verificare in concreto che l’attività non comprometta gli obblighi formativi e adottare le necessarie misure organizzative. Le spese sono state compensate in ragione del contrasto giurisprudenziale esistente.

Norme richiamate

• art. 24 d.lgs. 368/1999

  La formazione specifica in Medicina Generale deve perseguire un livello adeguato e uniforme di preparazione teorico-pratica; la previsione della formazione a tempo pieno non è stata interpretata come fondamento di un divieto assoluto di ogni attività professionale compatibile.

• art. 11 d.m. 7 marzo 2006

  divieto, per i medici in formazione a tempo pieno, di esercitare «attività libero-professionali e ogni rapporto convenzionale, precario o di consulenza con il Servizio sanitario nazionale o enti e istituzioni pubbliche o private, anche di carattere saltuario o temporaneo».

  La disposizione sancisce la regola dell’impegno esclusivo, ma la sua portata non è assoluta e deve essere coordinata con la disciplina successiva, con le deroghe legislative e con i principi di ragionevolezza e proporzionalità.

• art. 12, commi 1, 3 e 4, d.m. 7 marzo 2006

  La disciplina dei corsi a tempo parziale dimostra che l’attività libero-professionale non è astrattamente incompatibile con il conseguimento di una formazione qualitativamente equivalente a quella a tempo pieno; la compatibilità può essere verificata in concreto rispetto agli obblighi formativi.

• art. 19, comma 11, l. 448/2001

  la possibilità per i laureati in medicina e chirurgia abilitati, anche durante l’iscrizione ai corsi di specializzazione o di formazione specifica in medicina generale, di sostituire a tempo determinato medici di medicina generale convenzionati e di essere iscritti negli elenchi della guardia medica, in caso di carente disponibilità.

  La disposizione costituisce una deroga legislativa alla regola dell’esclusività e conferma che l’incompatibilità non opera in termini assoluti.

• art. 9 d.l. 135/2018, convertito dalla l. 12/2019

  i laureati in medicina e chirurgia abilitati, iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale, possono partecipare all’assegnazione degli incarichi convenzionali, con assegnazione subordinata rispetto ai medici in possesso del diploma e agli altri aventi diritto.

  La disposizione attenua la portata generale del divieto di incompatibilità consentendo, in presenza dei presupposti normativi, l’accesso a incarichi convenzionali durante il corso.

• art. 12, comma 3, d.l. 35/2019, convertito dalla l. 60/2019

  i laureati abilitati già risultati idonei al concorso e incaricati per almeno ventiquattro mesi possono accedere al corso tramite graduatoria riservata, senza borsa di studio.

  La disciplina emergenziale, pur temporanea, è indicata come ulteriore elemento legislativo incompatibile con una lettura assoluta del principio di esclusività.

• art. 60 c.p.a.

  Il ricorso è stato definito in camera di consiglio, previa comunicazione alle parti della possibile definizione con sentenza in forma semplificata.

Massime di principio

• La previsione della formazione a tempo pieno per il corso di formazione specifica in Medicina Generale non implica, di per sé, un divieto assoluto e generalizzato di svolgere qualsiasi attività libero-professionale.
• Un bando regionale non può vietare in modo assoluto l’attività libero-professionale ai medici iscritti al corso di formazione specifica in Medicina Generale, né prevedere automaticamente l’espulsione per il suo svolgimento, quando l’attività sia concretamente compatibile con gli obblighi formativi.
• La compatibilità tra attività libero-professionale e formazione deve essere valutata in concreto, verificando che l’attività non comprometta la frequenza e il raggiungimento degli obiettivi formativi; spetta all’amministrazione adottare le misure organizzative necessarie a tale verifica.
• La regola dell’impegno esclusivo prevista dall’art. 11 del d.m. 7 marzo 2006 deve essere interpretata alla luce delle successive deroghe legislative e della disciplina dei corsi a tempo parziale, che ammette altre attività lavorative compatibili con i periodi di formazione.
• Un divieto generalizzato di attività professionale, non fondato sulla verifica concreta dell’incidenza dell’attività sugli obblighi formativi, è contrario ai principi di ragionevolezza e proporzionalità.

Come è indicizzato