Cassazione Civile, Sentenza n. 41436/2021 del 23/12/2021

Esito

La controversia

Opposizione a cartella di pagamento per C 28.894,28 relativa al recupero di spese sostenute dal Comune per interventi di messa in sicurezza/bonifica ambientale. Il ricorrente contestava sia la legittimità della procedura di recupero (assenza del procedimento amministrativo previsto: individuazione del responsabile, diffida ad adempiere entro 48 ore e successiva esecuzione in surroga) e quindi l'idoneità del titolo per iscrizione a ruolo, sia, "nel merito", la propria responsabilità e la congruità dell'importo richiesto.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, ha cassato la sentenza della Corte d'appello di Genova e, decidendo nel merito, ha dichiarato fondata l'opposizione all'esecuzione proposta da Pernorio. La Corte ha ritenuto che il Comune di Savona non aveva titolo per iscrivere a ruolo la pretesa (mancanza della procedura amministrativa prevista: priva di preventiva individuazione del responsabile e diffida) e, in mancanza di idoneo titolo esecutivo, non poteva procedere all'esecuzione forzata mediante riscossione a ruolo; la cartella di pagamento è stata dichiarata inefficace. Le spese di giudizio sono state compensate fra le parti.

Norme richiamate

• D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22

  La sentenza interpreta l'art. 17 come disciplinante una procedura amministrativa specifica (individuazione del responsabile, individuazione interventi, diffida entro 48 ore, esecuzione in surroga in caso di inerzia). Il recupero coattivo delle spese mediante iscrizione a ruolo è ammesso solo se la procedura prevista dall'art. 17 è stata effettivamente posta in essere e ha formato un titolo idoneo.

• D.M. 25 ottobre 1999, n. 471

  Atto di attuazione del D.Lgs. 22/1997: conferma che la procedura normativa richiede atti formali (es. diffida) e che, senza il rispetto di tali fasi, non è possibile il recupero diretto mediante iscrizione a ruolo.

• Legge Regione Liguria 21 giugno 1999, n. 18

  Norma regionale richiamata per la disciplina attuativa: la Corte rileva che, anche secondo la disciplina regionale invocata, non risultano assolti gli adempimenti procedurali richiesti per legittimare la riscossione coattiva.

• R.D. 14 aprile 1910, n. 639

  normativa sui procedimenti d'ingiunzione

  Invocato nelle difese; la Corte però osserva che non può supplire alla mancanza del concreto titolo amministrativo necessario per l'iscrizione a ruolo quando la procedura speciale prevista dalla normativa ambientale non è stata attivata.

• Codice di procedura civile

  art. 615 c.p.c.; artt. procedurali citati (375, 380 bis.1, 378)

  L'azione del Pernorio è qualificata come opposizione all'esecuzione ai sensi dell'art. 615 c.p.c.; le norme procedurali hanno disciplinato il rito e l'integrazione del contraddittorio con l'agente della riscossione.

• Codice civile

  artt. 1362, 1363, 1366, 2697

  Richiamati nel ricorso per contestazioni di merito (ad es. sulla qualifica degli atti e onere della prova). La Corte però ha deciso che, sul piano sostanziale, le questioni relative all'identificazione del responsabile e alla congruità delle spese sono questioni patrimoniali riservate al giudice ordinario; l'onere della prova può quindi interessare il giudizio ordinario sul merito.

• Giurisprudenza della Corte di Cassazione

  Cass., Sez. U, Ordinanza n. 20350/2018; Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 1573/2019

  La Corte richiama orientamenti secondo cui le questioni patrimoniali (identificazione del responsabile, congruità degli importi) in materia di bonifica rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario; solo la discrezionalità tecnica dell'ente sugli interventi attiene al giudice amministrativo.

Massime di principio

• Il Comune può recuperare coattivamente spese di bonifica tramite iscrizione a ruolo solo se è stata previamente espletata la procedura amministrativa prevista (individuazione del responsabile, indicazione degli interventi, diffida ad adempiere entro 48 ore e, in caso di inerzia, esecuzione in surroga) che costituisce il presupposto del titolo esecutivo.
• Se gli interventi sono stati eseguiti d'urgenza senza preventiva diffida e senza la formale attivazione del procedimento amministrativo, la pretesa di rimborso diventa una controversia patrimoniale e l'accertamento della responsabilità, della sussistenza dell'urgenza e della congruità delle spese spettano al giudice ordinario; in tale ipotesi il Comune non può iscrivere direttamente le somme a ruolo senza un idoneo titolo esecutivo.
• Le contestazioni relative all'an (responsabilità) e al quantum (congruità della spesa) non sono automaticamente precluse nell'opposizione alla cartella di pagamento quando manchi il titolo esecutivo derivante dal procedimento amministrativo: tali questioni possono essere decise in sede di opposizione all'esecuzione davanti al giudice ordinario.
• Nel giudizio di opposizione all'esecuzione è necessario verificare preliminarmente l'esistenza del titolo esecutivo; in sua mancanza l'opposizione va accolta e la cartella dichiarata inefficace, con possibile compensazione delle spese se le questioni sono nuove e interpretativamente incerte.
• L'agente della riscossione deve essere integrato nel contraddittorio; la regolarità del procedimento di riscossione non può prescindere dalla fondatezza del titolo su cui si basa l'iscrizione a ruolo.