Sentenza n. 2804/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente, gestore di una struttura ospedaliera accreditata e convenzionata, ha contestato la quantificazione del finanziamento per le prestazioni ambulatoriali erogate nel 2023, sostenendo che le amministrazioni avessero riconosciuto un importo inferiore a quello spettante. Con il primo motivo ha dedotto l’erroneità del calcolo del finanziamento rispetto alla D.G.R. n. 7758/2022 e al contratto. Con il secondo motivo ha lamentato che l’abbattimento economico per il mancato raggiungimento degli obiettivi fosse stato applicato sul valore netto del budget, pari al 97%, anziché sulla produzione lorda, in violazione della circolare della Direzione Welfare del novembre 2023 e dei principi di ragionevolezza, correttezza e buon andamento. Con il terzo motivo, subordinato, ha impugnato la D.G.R. Lombardia n. XII/1827/2024, nella parte in cui non aveva riprodotto il criterio della produzione lorda, deducendo contraddittorietà, carenza di motivazione, illogicità manifesta e lesione del legittimo affidamento. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione sul primo motivo, la mancata impugnazione di atti presupposti e la tardività delle censure rivolte alla D.G.R. n. XII/1827/2024.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione sul primo motivo, ritenendo che la contestazione riguardasse esclusivamente la quantificazione dei corrispettivi dovuti in base alla D.G.R. n. 7758/2022 e alle regole contrattuali. Poiché si trattava di una controversia patrimoniale riconducibile al rapporto di credito-debito tra struttura accreditata e amministrazione, senza contestazione dell’esercizio di un potere autoritativo, la domanda deve essere proposta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., con applicazione dell’art. 11 c.p.a. Il TAR ha invece esaminato e respinto gli altri due motivi. Ha ritenuto legittima l’applicazione dell’abbattimento sulla quota del budget ambulatoriale contrattualmente assegnato e non sulla produzione lorda, perché tale criterio è coerente con la disciplina regionale di sistema e con la finalità del meccanismo incentivante, volto a concentrare risorse sulle prestazioni necessarie al recupero delle liste d’attesa, non a remunerare indiscriminatamente qualsiasi maggiore produzione. La D.G.R. n. XII/1827/2024 costituiva il riferimento applicativo legittimo per l’ATS; la comunicazione regionale del novembre 2023, ove difforme, non poteva prevalere sulla disciplina di fonte superiore ed era comunque disapplicabile in quanto contra legem. È stata esclusa anche la lesione del legittimo affidamento, non risultando un atto o comportamento amministrativo idoneo a creare in modo certo, univoco e consolidato una posizione di vantaggio. Il ricorso è stato quindi respinto per il resto. La ricorrente è stata condannata a rifondere alla Regione Lombardia le spese di lite, liquidate in euro 3.000, oltre accessori; nulla è stato disposto nei confronti dell’ATS non costituita.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi

  Le controversie relative ai rapporti di concessione di pubblico servizio appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo quelle aventi contenuto meramente patrimoniale concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi, devolute al giudice ordinario.

• art. 11 c.p.a.

  Disciplina gli effetti della declinatoria di giurisdizione in favore del giudice ordinario.

• art. 27 l.r. Lombardia n. 33/2009

  Attribuisce alla Giunta regionale la programmazione del finanziamento del servizio sanitario e sociosanitario regionale.

• art. 6, comma 3, lett. h), l.r. Lombardia n. 33/2009

  Attribuisce alle ATS compiti di attuazione degli indirizzi regionali.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  È richiamato quale base del sistema di accreditamento sanitario e del rapporto tra amministrazione e strutture private erogatrici.

• art. 97 Cost.

  È richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di buon andamento e correttezza dell’azione amministrativa, ma le relative censure sono state ritenute infondate.

• D.G.R. Lombardia n. 7758 del 28 dicembre 2022

  Costituisce la disciplina di riferimento per l’assegnazione del budget ambulatoriale 2023 e per i relativi criteri di finanziamento.

• D.G.R. Lombardia n. XII/1827 del 31 gennaio 2024

  È stata ritenuta il riferimento applicativo legittimo per la valutazione degli obiettivi contrattuali 2023 e per l’applicazione dell’abbattimento sulla quota di budget, anziché sulla produzione lorda.

Massime di principio

• Nelle controversie riguardanti prestazioni sanitarie erogate da strutture private accreditate, la contestazione della sola quantificazione dei corrispettivi dovuti in applicazione di criteri normativi e contrattuali integra una controversia patrimoniale di tipo obbligo-pretesa, devoluta al giudice ordinario; appartengono invece alla giurisdizione amministrativa le controversie che investono l’esercizio di poteri autoritativi incidenti sull’economia complessiva del rapporto concessorio.
• La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, individuato alla luce della causa petendi e del rapporto giuridico dedotto, senza che rilevi la qualificazione formalmente attribuita dalla parte alla propria domanda.
• In un sistema regionale di finanziamento sanitario, l’ATS deve applicare gli indirizzi e i criteri stabiliti dalla Giunta regionale; una comunicazione o circolare amministrativa non può prevalere sulla disciplina regionale vigente e, se contra legem, deve essere disapplicata dall’amministrazione.
• L’abbattimento economico per il mancato raggiungimento di obiettivi contrattuali può essere applicato sulla quota di budget contrattualmente assegnata, anziché sulla produzione lorda, quando tale criterio sia coerente con la disciplina regionale e con la finalità incentivante di concentrare risorse sulle prestazioni individuate come prioritarie.
• La tutela del legittimo affidamento richiede un vantaggio creato da un comportamento positivo e univoco dell’amministrazione, il conseguimento in buona fede dell’utilità e il consolidamento della situazione nel tempo; una comunicazione non idonea a generare una posizione certa, univoca e stabile non fonda tale tutela.

Come è indicizzato