Sentenza n. 691/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il verbale di ratifica deducendo, in via derivata, gli stessi vizi già dedotti contro il provvedimento urgente ratificato. Ha lamentato: genericità degli addebiti, violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990, dell’art. 24 Cost. e dell’art. 3 l. n. 689/1981, difetto di istruttoria e indebita imputazione alla società delle condotte di un semplice socio, titolare del 50% delle quote ma privo di prova circa poteri gestori o di influenza sulla società; violazione degli artt. 12, 39 e 43 del Regolamento del Mercato e degli artt. 7, 8, 9 e 10 l. n. 241/1990 per omessa contestazione preventiva degli addebiti e mancata assegnazione di un termine a difesa; illegittimità derivata del verbale di ratifica, in ragione dell’illegittima formazione della volontà provvedimentale sfociata nella revoca. La resistente ha eccepito l’inammissibilità per asserita carenza di lesività dell’atto di ratifica e ha sostenuto l’infondatezza del ricorso, richiamando la gravità e la pubblicità delle condotte contestate e l’esigenza di tutelare l’immagine e il decoro del mercato.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità, riconoscendo la portata immediatamente lesiva dell’atto di ratifica. L’art. 12, par. 2, lett. b), del Regolamento configura infatti l’intervento della Commissione di Disciplina come condizione necessaria affinché la misura urgente conservi efficacia; inoltre, la ratifica è qualificabile come provvedimento di convalescenza, espressione di autotutela e saldato al provvedimento ratificato. Nel merito, il ricorso è stato accolto applicando il criterio della ragione più liquida e richiamando la precedente sentenza della stessa Sezione che aveva annullato il provvedimento ratificato. Il giudice ha ritenuto illegittima l’imputazione diretta alla società delle condotte di un semplice socio, in assenza di prova di poteri di gestione, ingerenza o influenza effettiva e attuale; nelle società di capitali, la società costituisce un autonomo centro di imputazione distinto dal socio e il Regolamento non prevede una responsabilità automatica della società per l’operato dei suoi semplici soci. È stata inoltre accertata la violazione delle garanzie partecipative: per una sanzione avente effetti espulsivi dal mercato, il Regolamento impone la contestazione preventiva, la concessione di dieci giorni per osservazioni e la possibilità di audizione. Tali garanzie sono inderogabili anche in presenza di urgenza, poiché la procedura urgente è prevista solo per la sospensione temporanea. La sanzione, in quanto punitiva, non pecuniaria, deterrente e gravemente incidente sull’esercizio dell’iniziativa economica, è stata ricondotta al potere amministrativo autoritativo e assoggettata ai principi del contraddittorio procedimentale, del diritto di difesa e del giusto procedimento sanzionatorio, anche alla luce dell’art. 6 CEDU e dei criteri Engel. L’omessa contestazione e la mancata possibilità di difesa hanno quindi inficiato la formazione della volontà provvedimentale e determinato l’illegittimità derivata dell’atto di ratifica. Le ulteriori censure sono state assorbite in applicazione della ragione più liquida. Il verbale è stato annullato; l’ente resistente è stato condannato al pagamento di 3.000 euro di spese legali, oltre accessori, e alla restituzione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 12, par. 2, lett. b), Regolamento di gestione del mercato

  L’intervento della Commissione di Disciplina costituisce condizione necessaria affinché la misura sanzionatoria adottata d’urgenza dall’organo gestorio conservi efficacia; la ratifica ha quindi rilevanza esterna e lesiva.

• art. 12 Regolamento del Mercato

  Per le sanzioni di sospensione fino a tre mesi, sospensione a tempo indeterminato e revoca degli spazi commerciali, impone la comunicazione dell’avvio della procedura, dieci giorni per osservazioni e la possibilità di audizione.

• art. 39 Regolamento del Mercato

  La Commissione di Disciplina deve contestare preventivamente al titolare i motivi del provvedimento; l’interessato può presentare osservazioni entro 10 giorni. I provvedimenti formali sono adottati dall’Ente Gestore su conforme deliberazione della Commissione entro 20 giorni dalla comunicazione della deliberazione.

  La revoca dell’assegnazione degli spazi commerciali richiede contestazione preventiva, termine a difesa e deliberazione conforme della Commissione di Disciplina.

• art. 43, penultimo paragrafo, Regolamento del Mercato

  Il Direttore di Mercato [...] può disporre la sospensione temporanea o definitiva da ogni attività [...] per tutti i casi in cui l’operatore e/o frequentatore si sia macchiato di comportamento fortemente lesivo del normale svolgimento delle attività o del decoro, dell’immagine e del prestigio del Centro.

  La disposizione attribuisce un potere graduabile di sospensione temporanea o definitiva e non impone automaticamente una sanzione espulsiva; l’amministrazione deve valutare proporzionalità e gradualità.

• art. 11, ultimo paragrafo, Regolamento del Mercato

  I provvedimenti della Commissione di Disciplina debbono essere adottati entro e non oltre 10 giorni [...] dalla data di eventuale audizione assegnata al trasgressore.

  La previsione conferma la necessità di una fase procedimentale nella quale il trasgressore possa essere sentito prima dell’adozione della decisione.

• artt. 7, 8, 9 e 10 l. n. 241/1990

  Le garanzie di partecipazione procedimentale si applicano al procedimento sanzionatorio autoritativo, imponendo il coinvolgimento dell’incolpato e la possibilità di presentare osservazioni.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il provvedimento deve consentire la comprensione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche della sanzione, compresa l’imputazione della responsabilità alla società.

• art. 24 Cost.

  La mancata contestazione degli addebiti e l’assenza di un termine a difesa violano il diritto costituzionale di difesa del soggetto destinatario della sanzione.

• art. 6 CEDU

  Le garanzie del giusto processo si applicano, secondo il giudice, alla sanzione amministrativa sostanzialmente penale per natura punitivo-deterrente e gravità del sacrificio imposto.

• art. 117, comma 1, Cost.

  Rileva quale parametro di applicazione delle garanzie convenzionali CEDU alle sanzioni amministrative afflittive.

• art. 74 c.p.a.

  Consente il richiamo alla motivazione di una precedente pronuncia della stessa Sezione, qui utilizzato per recepire gli accertamenti già compiuti sull’illegittimità del provvedimento ratificato.

Massime di principio

• Un atto di ratifica è immediatamente lesivo quando una disposizione regolamentare gli attribuisce funzione necessaria per la conservazione degli effetti di una misura sanzionatoria adottata d’urgenza; in tal caso è autonomamente impugnabile e si salda al provvedimento ratificato quale atto di convalescenza riconducibile all’autotutela.
• Nelle società di capitali la distinta personalità giuridica impedisce di imputare automaticamente alla società le condotte di un semplice socio. Per fondare una sanzione a carico dell’ente occorre provare che il socio disponesse, al momento dei fatti, di poteri attuali ed effettivi di gestione, ingerenza o influenza sulla società, salvo una specifica previsione normativa o regolamentare di corresponsabilità.
• L’irrogazione di una sanzione amministrativa non pecuniaria con effetti espulsivi e grave incidenza sull’esercizio dell’attività economica richiede, prima della decisione, la contestazione degli addebiti, un termine congruo per le osservazioni e la possibilità di audizione, quando tali garanzie siano previste dal regolamento applicabile o risultino imposte dai principi del giusto procedimento sanzionatorio.
• La procedura d’urgenza non consente di derogare alle garanzie partecipative previste per una sanzione definitiva o espulsiva se la disciplina regolamentare contempla l’urgenza soltanto per una misura temporanea e meno afflittiva.
• Quando la disciplina attribuisce all’amministrazione una pluralità di sanzioni graduabili, l’esercizio del potere deve rispettare proporzionalità e gradualità, mediante valutazione delle circostanze oggettive e soggettive, dei precedenti e delle eventuali condotte successive dell’incolpato; il contraddittorio è funzionale anche a tale scelta.
• L’illegittima formazione della volontà provvedimentale del primo atto sanzionatorio si riflette sull’atto successivo di ratifica, determinandone l’illegittimità derivata quando la ratifica si salda al provvedimento ratificato.

Come è indicizzato