Sentenza n. 1062/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato gli atti comunali relativi alla localizzazione e al mantenimento di un dehor posto davanti al proprio locale, lamentando l'oscuramento della visuale e della visibilità commerciale. È stato dedotto, in primo luogo, il contrasto con il giudicato formatosi su una precedente sentenza del TAR, che aveva annullato i precedenti atti per incompetenza relativa e per mancata acquisizione del nulla osta dell'autorità marittima. Sono stati inoltre dedotti l'illegittima qualificazione del manufatto come struttura amovibile, l'erronea applicazione della normativa emergenziale Covid che esonera talune strutture dall'autorizzazione paesaggistica, l'insufficienza o non riferibilità dei nulla osta della Capitaneria di porto e dell'Agenzia delle Dogane, nonché l'impossibilità di sanare retroattivamente titoli già annullati. Con motivi aggiunti la ricorrente del ricorso RG 859/2025 ha impugnato la determinazione dirigenziale conosciuta soltanto mediante il deposito in giudizio, deducendo anche la mancata notificazione, l'erronea qualificazione del manufatto e l'omessa valutazione del suo stato legittimo. Il ricorso RG 889/2025 comprendeva anche una domanda di risarcimento del danno e una domanda di accertamento dell'abusività del dehor. Il Comune e la controinteressata hanno eccepito l'improcedibilità del ricorso RG 889/2025, la tardività dei motivi aggiunti e l'inammissibilità dell'intervento ad adiuvandum. Il Ministero delle Infrastrutture e l'Agenzia delle Dogane hanno chiesto l'estromissione, sostenendo che i propri atti non riguardassero il manufatto controverso.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione oggettiva. Ha respinto l'istanza di estromissione del Ministero delle Infrastrutture e dell'Agenzia delle Dogane, ritenendo rilevanti le rispettive note perché richiamate negli atti comunali e riferibili al dehor controverso. Ha dichiarato improcedibile il ricorso RG 889/2025 per sopravvenuta carenza di interesse, poiché i ricorrenti non avevano depositato i motivi aggiunti contro la determinazione di sanatoria del dehor: l'impugnazione delle sole delibere a monte non avrebbe consentito di ottenere la rimozione del manufatto. Ha dichiarato inammissibile l'intervento ad adiuvandum dei medesimi ricorrenti nel RG 859/2025, trattandosi di cointeressati titolari di un interesse personale e diretto, non di intervenienti adesivi dipendenti. Ha invece respinto l'eccezione di tardività dei motivi aggiunti del RG 859/2025, poiché la ricorrente, quale controinteressata individuata dal Comune nel procedimento di SCIA in sanatoria, avrebbe dovuto ricevere la determinazione personalmente; la pubblicazione all'albo pretorio non determinava quindi la piena conoscenza dell'atto. Nel merito, applicando il criterio della ragione più liquida, il TAR ha accolto la censura relativa all'erronea esenzione dall'autorizzazione paesaggistica. Il dehor era qualificato dagli stessi atti comunali come chiuso, composto da struttura metallica, copertura e tamponature laterali in vetro, con dimensioni di 6,1 per 8 per 2,5 metri, superficie di 48,80 metri quadrati, occupazione di 50 metri quadrati di suolo pubblico e permanenza annuale pluriennale. Esso costituiva pertanto un volume edilizio chiuso e non amovibile, estraneo all'esenzione prevista dalla normativa emergenziale Covid per strutture aperte e amovibili. Il Comune aveva quindi illegittimamente previsto nel regolamento, nel progetto unitario e nella determinazione di sanatoria la possibilità di assentire o mantenere il dehor senza autorizzazione paesaggistica. Sono state assorbite le ulteriori censure, compresi i profili relativi ai nulla osta e alla sanatoria dei titoli annullati. La domanda autonoma di accertamento dell'abusività del dehor è stata dichiarata inammissibile, poiché l'azione di mero accertamento atipica è utilizzabile solo quando le azioni tipiche siano inadeguate e non può sostituire l'impugnazione degli atti amministrativi né eludere i termini decadenziali. Il ricorso RG 859/2025 è stato quindi accolto limitatamente all'azione impugnatoria, con annullamento degli atti nella parte relativa al dehor controverso. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi; il TAR ha riunito i procedimenti RG 859/2025 e RG 889/2025 per connessione oggettiva.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  La pubblicazione dell'atto non determina la piena conoscenza del provvedimento nei confronti del soggetto che avrebbe dovuto riceverne la notificazione personale; nel caso concreto, la pubblicazione all'albo pretorio non ha fatto decorrere il termine per i motivi aggiunti.

• art. 55 Codice della navigazione

  Richiamato nella precedente sentenza quale disposizione rilevante per il nulla osta dell'autorità marittima relativo a manufatti collocati nella fascia di 30 metri dal confine con il demanio marittimo; il relativo profilo è stato assorbito nella presente decisione.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  L'autorizzazione paesaggistica è necessaria per i dehors chiusi e non amovibili che non rientrano nell'esenzione emergenziale.

• art. 9-ter, comma 5, d.l. 137/2020, convertito dalla l. 176/2020

  Ai soli fini di assicurare il rispetto delle misure di distanziamento connesse all'emergenza da COVID-19 … la posa in opera temporanea ... di strutture amovibili, quali dehors ... non è subordinata alle autorizzazioni di cui agli articoli 21 e 146 del codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42…

  L'esenzione dall'autorizzazione paesaggistica riguarda soltanto strutture funzionali alle misure di distanziamento emergenziale e dotate di carattere aperto o amovibile; non si applica a un volume chiuso, stabile e non precario.

• art. 26, comma 4, l. 16 febbraio 2024, n. 193

  Le autorizzazioni e le concessioni per l'utilizzazione temporanea del suolo pubblico rilasciate ai sensi dell'articolo 9-ter, commi 4 e 5, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 ... sono prorogate ... non oltre il 31 dicembre 2025

  La disposizione proroga le concessioni già rilasciate secondo la normativa emergenziale, ma non introduce un'esenzione ordinaria e generalizzata dall'autorizzazione paesaggistica.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può conoscere dell'illegittimità di atti che avrebbero dovuto essere impugnati con azione di annullamento; la domanda di accertamento non può essere utilizzata per eludere la decadenza.

• art. 34 c.p.a.

  Costituisce la base della domanda di accertamento proposta dai ricorrenti, ritenuta inammissibile perché non indispensabile rispetto alla tutela impugnatoria disponibile.

• art. 1 c.p.a.

  Il principio di effettività consente, in linea generale, azioni atipiche di mero accertamento, ma solo quando le azioni tipiche siano inadeguate e sussista un interesse concreto e attuale.

• art. 39 c.p.a. e art. 100 c.p.c.

  Richiedono, per l'azione atipica di accertamento, un interesse concreto e attuale ulteriore rispetto a quello posto a fondamento dell'azione di annullamento.

• art. 24 e 111 Cost. e art. 2 c.p.a.

  Fondano il criterio della ragione più liquida e dell'economia processuale, che consente di esaminare preliminarmente la censura idonea a definire il giudizio senza seguire l'ordine dei motivi.

Massime di principio

• L'esenzione dall'autorizzazione paesaggistica prevista dalla normativa emergenziale Covid per i dehors opera esclusivamente per strutture funzionali alle esigenze di distanziamento e caratterizzate da apertura o effettiva amovibilità; non si applica a manufatti chiusi, stabilmente infissi o comunque non precari, anche se qualificati diversamente dall'amministrazione.
• Un dehor composto da struttura metallica, copertura e tamponature laterali in vetro, di dimensioni significative e destinato a permanere per tutta la durata annuale e pluriennale della concessione, costituisce struttura chiusa e non amovibile ai fini dell'obbligo di autorizzazione paesaggistica.
• La proroga legislativa delle concessioni di suolo pubblico rilasciate secondo la normativa emergenziale non rende ordinaria o generalizzata l'esenzione dall'autorizzazione paesaggistica, ma presuppone che la concessione originaria sia stata legittimamente rilasciata per una struttura rientrante nell'ambito dell'esenzione.
• La pubblicazione all'albo pretorio non determina la piena conoscenza di un provvedimento nei confronti di un soggetto portatore di un interesse qualificato, diretto e attuale che avrebbe dovuto ricevere la notificazione personale; in tal caso il termine per impugnare decorre dalla conoscenza effettiva acquisita aliunde.
• L'intervento ad adiuvandum non è ammissibile quando sia proposto da un cointeressato titolare di un interesse personale e diretto all'impugnazione dello stesso atto, poiché tale soggetto deve agire autonomamente e non può utilizzare l'intervento adesivo-dipendente per supplire al mancato deposito dei motivi aggiunti nel proprio giudizio.
• L'azione atipica di mero accertamento nel processo amministrativo è ammissibile soltanto quando le azioni tipiche siano inadeguate e sussista un interesse concreto e attuale ulteriore; non può essere utilizzata per sostituire l'azione di annullamento, eludere i termini decadenziali o ottenere dal giudice la definizione puntuale di un rapporto che presuppone l'esercizio del potere amministrativo.

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