Sentenza n. 3096/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari di terreni agricoli nella frazione di Sant’Agata Martesana, hanno impugnato l’approvazione della variante generale al PGT, deducendo, anzitutto, l’illegittima costituzione del Consiglio comunale e la nullità o inesistenza della deliberazione. Hanno sostenuto che la Presidente del Consiglio avesse chiuso la seduta, che la seduta fosse stata successivamente riaperta senza nuova convocazione e con la sola maggioranza, e che il punto relativo alla variante fosse stato previamente ritirato dall’ordine del giorno per il mancato deposito tempestivo della documentazione. Hanno inoltre lamentato la violazione delle regole sulla documentazione consiliare, sostenendo che gli atti non fossero stati messi a disposizione dei consiglieri nel termine regolamentare. Nel merito urbanistico hanno contestato il calcolo del Bilancio Ecologico del Suolo e la sottostima del consumo di suolo agricolo derivante dalla nuova strada, in parte incidente su aree del Parco Agricolo Sud Milano, nonché dall’ampliamento cimiteriale. Sono stati dedotti difetti di istruttoria e motivazione, travisamento, contraddittorietà, illogicità e sviamento, oltre alla violazione della disciplina regionale in materia di governo del territorio, consumo di suolo, parchi, vincoli paesaggistici e cimiteri. Infine, i ricorrenti hanno sostenuto che le nuove previsioni, introdotte nella fase finale del procedimento, imponessero una nuova adozione, pubblicazione, partecipazione e rinnovazione della VAS, denunciando anche la mancata valutazione di alternative progettuali e degli effetti ambientali.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo superfluo esaminare le eccezioni di inammissibilità perché le censure erano comunque infondate nel merito. Quanto alla pretesa soppressione del punto all’ordine del giorno, il Collegio ha rilevato che né la Presidente né la Conferenza dei capigruppo avevano il potere di eliminare unilateralmente un argomento già inserito e comunicato: eventuali rinvii o modifiche spettavano al Consiglio comunale nella sua collegialità, secondo il regolamento consiliare. La deliberazione impugnata, non essendo stata contestata con querela di falso, faceva piena prova dei fatti attestati dal pubblico ufficiale e non confermava la definitiva chiusura della seduta nei termini prospettati dai ricorrenti. L’archiviazione del procedimento penale relativo alla condotta della Presidente non incideva sulla validità degli atti amministrativi; inoltre, la mancata approvazione del verbale non determinava l’inesistenza della deliberazione, poiché il verbale certifica fatti già avvenuti e la volontà dell’organo si distingue dalla sua formalizzazione documentale. Il motivo relativo al deposito tardivo della documentazione consiliare è stato dichiarato inammissibile e comunque infondato: le regole sulla convocazione e sulla documentazione tutelano le prerogative dei consiglieri, sicché non possono essere fatte valere da soggetti estranei all’organo. In ogni caso, non era stato dimostrato che il ritardo avesse inciso sulla consapevolezza del voto o che i consiglieri avessero attivato gli strumenti procedurali previsti. Le censure urbanistiche sul consumo di suolo sono state respinte. Il Comune dispone di ampia discrezionalità nella pianificazione, sindacabile solo per manifesta arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento, non ravvisati nel caso concreto. La tangenzialina era un’opera pubblica di viabilità locale, priva di autonoma capacità edificatoria; il PGT aveva comunque previsto che la sua progettazione rispettasse il BES residuo e l’iter autorizzativo con il Parco Agricolo Sud Milano. I calcoli dei ricorrenti erano ipotetici e non basati sul progetto definitivo, mentre la collocazione di parte del tracciato su sedimi già antropizzati e la possibilità di una sezione stradale più contenuta impedivano di considerarli decisivi. L’eventuale inclusione dell’opera nel perimetro del parco riguardava la successiva fase autorizzativa. Anche l’ampliamento cimiteriale non rendeva illegittimo il PGT: i profili relativi al piano cimiteriale e ai pareri sanitari e ambientali appartenevano alla disciplina della pianificazione e attuazione del sistema cimiteriale e non erano decisivi nel caso concreto, anche perché l’intervento risultava collocato nella fascia di rispetto cimiteriale già pianificata. Sono state inoltre dichiarate inammissibili le contestazioni riferite agli ambiti AT1, AT2 e AT3, per mancata allegazione e prova della legittimazione e dell’interesse dei ricorrenti. Quanto alla VAS e alla ripubblicazione, il TAR ha affermato che le modifiche successive all’adozione non impongono automaticamente una nuova adozione, pubblicazione o rinnovazione della valutazione ambientale. Tali adempimenti sono necessari quando le modifiche comportino una rielaborazione complessiva del piano, un mutamento delle sue caratteristiche essenziali o effetti ambientali significativi; non quando riguardino previsioni localizzate che lascino sostanzialmente invariato l’impianto generale. La nuova viabilità e l’ampliamento cimiteriale sono stati qualificati come interventi puntuali, connessi a specifiche esigenze pubbliche, non idonei a modificare gli obiettivi fondamentali della variante. Le ulteriori doglianze sulle alternative e sulla localizzazione delle opere attenevano al merito delle scelte pianificatorie e non evidenziavano vizi di manifesta illogicità, travisamento o irragionevolezza. Le spese sono state compensate tra tutte le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 13 l.r. Lombardia 11 marzo 2005, n. 12

  Disciplina il procedimento di formazione e approvazione del PGT; non impone la riattivazione integrale del procedimento per ogni modifica successiva all’adozione, salvo che essa determini una rielaborazione complessiva o un mutamento sostanziale dell’impianto del piano.

• artt. 34, 36 e 39 del Regolamento del Consiglio comunale

  La modifica dell’ordine di trattazione e il rinvio o stralcio degli argomenti spettano al Consiglio comunale nella sua collegialità; la Conferenza dei capigruppo ha funzione consultiva e di coordinamento e non poteri sostitutivi.

• art. 2700 c.c.

  "L’atto pubblico fa piena prova, fino a querela di falso, della provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formato, nonché delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti."

  La deliberazione consiliare, quale atto pubblico, vincola il giudice quanto ai fatti attestati dal pubblico ufficiale, in assenza di querela di falso.

• art. 2, comma 1, lett. c), l.r. Lombardia n. 31/2014

  "Rapporto percentuale tra le superfici dei nuovi ambiti di trasformazione che determinano riduzione delle superfici agricole del vigente strumento urbanistico e la superficie urbanizzata e urbanizzabile"

  Definisce il consumo di suolo rilevante ai fini della disciplina regionale; nel caso concreto non è stato dimostrato che la previsione della viabilità locale determinasse la violazione denunciata.

• art. 55 d.P.R. n. 285/1990

  Richiede uno studio tecnico preliminare e la successiva approvazione secondo la normativa sanitaria per gli interventi relativi ai servizi cimiteriali.

• art. 75, comma 11, l.r. Lombardia n. 33/2009

  Prevede, nell’ambito della disciplina cimiteriale regionale, l’acquisizione dei pareri degli enti competenti, rilevanti nella fase propria della pianificazione e attuazione cimiteriale.

• art. 18 regolamento regionale Lombardia n. 4/2022

  Integra la disciplina regionale sui procedimenti e sugli atti relativi alla pianificazione cimiteriale e ai pareri sanitari e ambientali.

• art. 6, commi 2 e 3, d.lgs. n. 152/2006

  La VAS e la disciplina sulle modifiche dei piani operano quando il piano o la modifica possono produrre impatti ambientali significativi; non è previsto un obbligo generalizzato di rinnovazione per ogni modifica intervenuta nel procedimento.

• art. 12 d.lgs. n. 152/2006

  La verifica di assoggettabilità serve ad accertare la concreta rilevanza ambientale delle modifiche nei casi previsti dalla legge; la rinnovazione della VAS richiede una modifica sostanziale e ambientalmente significativa.

• art. 18 d.lgs. n. 267/2000

  È stato richiamato dai ricorrenti in relazione alle regole di funzionamento e alle prerogative del Consiglio comunale, ma il TAR ha escluso le violazioni dedotte.

Massime di principio

• La Conferenza dei capigruppo e il Presidente del Consiglio comunale, salvo una specifica base normativa, non possono sopprimere unilateralmente un punto già inserito e comunicato nell’ordine del giorno; il rinvio o lo stralcio spettano al Consiglio comunale nella sua collegialità, secondo le modalità previste dal regolamento.
• Le violazioni delle regole sulla convocazione e sulla messa a disposizione della documentazione consiliare tutelano le prerogative dei componenti dell’organo collegiale e, di regola, non possono essere dedotte da soggetti estranei al Consiglio comunale, né determinano automaticamente l’illegittimità della deliberazione in assenza di una concreta compressione delle prerogative consiliari.
• In assenza di querela di falso, l’atto pubblico fa piena prova dei fatti attestati dal pubblico ufficiale come avvenuti in sua presenza; la mancata approvazione o il difetto del verbale non determina di per sé l’inesistenza della deliberazione, poiché la volontà dell’organo si distingue dalla sua successiva verbalizzazione.
• Le scelte urbanistiche comunali sono ampiamente discrezionali e sono sindacabili soltanto in presenza di manifesta arbitrarietà, irragionevolezza, illogicità o travisamento dei fatti, salvo il caso di un affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione urbanistica.
• La modifica di un piano urbanistico dopo la sua adozione impone nuova adozione e ripubblicazione soltanto quando comporti una rielaborazione complessiva dello strumento, un mutamento delle sue caratteristiche essenziali o dei criteri ispiratori; non è necessario riaprire il procedimento per modifiche localizzate che lascino sostanzialmente invariato l’impianto generale.
• La rinnovazione della VAS non è necessaria per ogni modifica intervenuta nel procedimento di pianificazione, ma solo quando la modifica sia idonea a produrre effetti ambientali significativi o a incidere sostanzialmente sul quadro pianificatorio e sugli obiettivi fondamentali già valutati.

Come è indicizzato