Sentenza n. 2075/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda un'ordinanza del Comune di Zanè che ha ingiunto la demolizione di otto opere realizzate senza titolo edilizio su un fondo sito in zona agricola E2, ricadente anche in fasce di rispetto autostradale ed elettrodotto. Le opere comprendevano un portico, un'autorimessa-ripostiglio, pilastri e pavimentazione, uno scivolo e diversi manufatti interrati destinati ad autorimessa e ripostiglio. In primo grado la proprietaria aveva sostenuto che il Comune avesse illegittimamente considerato unitariamente opere diverse per natura ed epoca di realizzazione; che alcune risalissero a oltre quarant'anni prima; che i manufatti avessero natura pertinenziale e fossero privi di autonoma rilevanza urbanistica; e che, pertanto, dovessero applicarsi, ove necessario, sanzioni pecuniarie anziché la demolizione. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello sono stati dedotti due motivi: con il primo, violazione dell'obbligo di motivazione, difetto ed erroneità dell'istruttoria e violazione della disciplina edilizia regionale e statale, sostenendo che la pertinenzialità dovesse essere valutata prima dell'individuazione della sanzione e potesse riguardare anche opere abusive; con il secondo, omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione, contestando che l'interesse pubblico alla demolizione fosse sempre in re ipsa e sostenendo la necessità di una motivazione specifica sulla scelta della sanzione demolitoria rispetto a quella pecuniaria, anche in ragione del possibile pregiudizio arrecato a parti legittime dell'edificio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha escluso la natura pertinenziale delle opere, rilevando la loro pluralità, consistenza, dimensioni non modeste e autonomia funzionale. La pertinenza urbanistica è configurabile soltanto per opere di modesta entità, accessorie e coessenziali all'opera principale, non autonomamente utilizzabili sotto il profilo economico; tali caratteristiche non ricorrevano nei manufatti accertati. Il giudice ha inoltre ritenuto corretta la valutazione unitaria dell'abuso: le opere devono essere esaminate nel loro complessivo impatto sul territorio e non possono essere artificialmente frazionate per sottrarne singole parti alla sanzione demolitoria. Quanto al secondo motivo, ha ribadito che l'ordine di demolizione per opere realizzate senza titolo è un atto vincolato, subordinato all'accertamento dell'abuso, e non richiede una specifica motivazione sull'interesse pubblico concreto, né una comparazione con gli interessi privati. Il decorso del tempo non determina un legittimo affidamento del responsabile o dell'attuale proprietario e non impedisce l'adozione della misura repressiva. La sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001 ha carattere eccezionale e derogatorio; la relativa impossibilità oggettiva deve essere dimostrata rigorosamente dal privato nella fase esecutiva e non deve essere previamente valutata dall'amministrazione prima dell'ordine di demolizione. L'appellante è stata condannata al pagamento di 3.000 euro di spese del grado, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'ordine di demolizione costituisce la conseguenza repressiva dell'accertata realizzazione di opere in assenza di titolo edilizio, con intimazione del ripristino e avvertimento dell'acquisizione gratuita dell'area.

• art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La sostituzione della sanzione demolitoria con quella pecuniaria ha carattere eccezionale e derogatorio; l'impossibilità oggettiva di demolire senza pregiudicare la parte conforme deve essere dimostrata rigorosamente dal privato nella fase esecutiva.

• art. 817 c.c.

  La qualificazione urbanistica di un'opera come pertinenza richiede un rapporto di accessorietà e coessenzialità rispetto all'opera principale; nel caso concreto tale qualificazione è stata esclusa per dimensioni, pluralità e autonomia funzionale dei manufatti.

• artt. 76 e 94 l.r. Veneto 61/1985

  Le disposizioni regionali richiamate dall'appellante non consentono di sottrarre opere abusive, di consistenza e autonomia funzionale rilevanti, alla disciplina edilizia e alla sanzione demolitoria.

• artt. 3, 22 e 37 d.P.R. 380/2001

  Le disposizioni sono state invocate dall'appellante per sostenere la diversa qualificazione edilizia delle opere e l'applicabilità di titoli o sanzioni differenti, ma non hanno condotto all'accoglimento dell'impugnazione.

• art. 111, comma 6, Cost.

  Richiamato nei motivi d'appello in relazione alla pretesa insufficienza o contraddittorietà della motivazione della sentenza di primo grado; la censura è stata ritenuta infondata.

• art. 3 c.p.a.

  Richiamato dall'appellante in tema di motivazione della decisione; il Consiglio di Stato ha comunque ritenuto adeguata la motivazione del TAR.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria proposta in primo grado è richiamata nell'epigrafe, ma la decisione d'appello si concentra sul rigetto dell'impugnazione dell'ordinanza di demolizione e non accoglie pretese risarcitorie.

• art. 34 c.p.a.

  Richiamato nell'epigrafe quale base della domanda risarcitoria, senza che il giudice riconosca il risarcimento.

Massime di principio

• La pertinenza urbanistica è configurabile soltanto per opere di modesta entità, accessorie e coessenziali rispetto all'opera principale, prive di autonoma rilevanza funzionale ed economica; manufatti di dimensioni non modeste e autonomamente utilizzabili non possono essere qualificati come pertinenze al fine di sottrarli alla disciplina edilizia e alla sanzione demolitoria.
• La valutazione dell'abuso edilizio deve essere complessiva e non atomistica: la pluralità di opere realizzate sul medesimo immobile va esaminata considerando il loro impatto unitario sul territorio e le reciproche interazioni, senza frazionare artificiosamente i singoli interventi per escludere l'applicazione della demolizione.
• L'ordine di demolizione di opere realizzate senza titolo edilizio è un atto vincolato e non richiede una specifica motivazione sull'interesse pubblico concreto alla rimozione dell'abuso né una comparazione con gli interessi privati o dei controinteressati.
• Il decorso del tempo e l'inerzia dell'amministrazione non fanno sorgere un legittimo affidamento in favore di chi abbia realizzato opere senza titolo e non impediscono l'adozione dell'ordine di demolizione, anche nei confronti dell'attuale proprietario non responsabile dell'abuso.
• La sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001 è eccezionale e derogatoria; l'impossibilità oggettiva di demolire senza pregiudicare la parte conforme deve essere dedotta e provata rigorosamente dal privato nella fase esecutiva e non deve essere valutata preventivamente dall'amministrazione nell'ordinanza di demolizione.

Come è indicizzato