Sentenza n. 10330/2024 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente era stata iscritta il 15 gennaio 2019 nella lista del collocamento mirato in quanto figlia di una vittima del dovere. La Regione ne aveva disposto la cancellazione in autotutela. In primo grado aveva dedotto il difetto di motivazione circa l’interesse pubblico all’autotutela e l’erronea interpretazione della normativa, sostenendo che lo status di figlia di vittima del dovere fosse sufficiente per l’iscrizione. In appello ha contestato la sentenza del TAR Campania, sezione staccata di Salerno, n. 324/2023, deducendo: (1) violazione degli artt. 21-nonies e 3 l. 241/1990 e delle disposizioni in materia di vittime del dovere, nonché eccesso di potere e sviamento, perché l’annullamento sarebbe stato fondato su una nuova interpretazione ministeriale senza indicazione di un interesse pubblico concreto e senza considerare l’affidamento maturato; (2) violazione della disciplina sul collocamento obbligatorio, sostenendo che non fosse necessario che la madre, già riconosciuta vittima del dovere, fosse anche permanentemente inabile. La Regione ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per difetto di interesse, assumendo che la ricorrente fosse comunque priva dei requisiti per l’iscrizione.

La decisione

L’eccezione regionale di difetto di interesse è stata respinta: la mancanza dei requisiti di iscrizione coincideva con il presupposto sostanziale contestato e apparteneva quindi al merito. I due motivi d’appello, esaminati congiuntamente, sono stati respinti. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il combinato disposto dell’art. 1, comma 2, d.P.R. 333/2000 e dell’art. 34 l. 3/2003, letto anche alla luce dell’art. 1, comma 2, l. 407/1998, riconosca ai congiunti il diritto all’iscrizione solo in via sostitutiva e in presenza dei presupposti riferiti al dante causa: tra questi, la morte o l’inabilità permanente al servizio, oltre alla mancata fruizione dell’avviamento obbligatorio. La madre dell’appellante risultava riconosciuta vittima del dovere, ma non era contestata la mancanza dell’inabilità permanente; l’interpretazione accolta dalla Regione era dunque l’unica coerente con il dato letterale e con la ratio della disciplina. È stato inoltre respinto il motivo relativo alla motivazione dell’autotutela: in ragione degli interessi pubblici coinvolti, inclusa la tutela dell’accesso agli impieghi pubblici mediante concorso e il divieto di attribuire una preferenza priva dei presupposti di legge, l’interesse pubblico all’annullamento è stato ritenuto in re ipsa. Il Collegio ha anche rilevato che non risultava che l’iscrizione avesse già prodotto l’assunzione della ricorrente. Appello respinto; spese compensate per la peculiarità della fattispecie e della materia.

Norme richiamate

• art. 76, comma 4, c.p.a.

  La norma positiva enucleabile dal combinato disposto degli artt. 76, comma 4, c.p.a. e 276, comma 2, c.p.c., impone infatti di risolvere le questioni processuali e di merito secondo l'ordine logico loro proprio, assumendo come prioritaria la definizione di quelle di rito rispetto a quelle di merito, e fra le prime la priorità dell'accertamento della ricorrenza dei presupposti processuali (nell'ordine, giurisdizione, competenza, capacità delle parti, ius postulandi, ricevibilità, contraddittorio, estinzione), rispetto alle condizioni dell'azione.

  Le questioni processuali devono essere risolte prima di quelle di merito e, tra le questioni di rito, i presupposti processuali precedono le condizioni dell’azione.

• art. 276, comma 2, c.p.c.

  La norma positiva enucleabile dal combinato disposto degli artt. 76, comma 4, c.p.a. e 276, comma 2, c.p.c., impone infatti di risolvere le questioni processuali e di merito secondo l'ordine logico loro proprio, assumendo come prioritaria la definizione di quelle di rito rispetto a quelle di merito, e fra le prime la priorità dell'accertamento della ricorrenza dei presupposti processuali (nell'ordine, giurisdizione, competenza, capacità delle parti, ius postulandi, ricevibilità, contraddittorio, estinzione), rispetto alle condizioni dell'azione.

  La norma concorre a imporre l’esame prioritario delle questioni processuali e dei presupposti processuali rispetto alle condizioni dell’azione e al merito.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Ciò in quanto, avuto riguardo agli interessi in gioco, anche di valore costituzionale, l’interesse pubblico può ritenersi in re ipsa; ciò in disparte dalla circostanza che il provvedimento illegittimo, al contrario di quanto ritenuto parte appellante, non ha ancora dispiegato i propri effetti, non risultando che la stessa sia stata assunta in applicazione dell’iscrizione al collocamento oggetto di autotutela.

  Nel caso concreto l’interesse pubblico all’annullamento d’ufficio è stato ritenuto implicito nella necessità di rimuovere un’iscrizione illegittima che attribuiva una preferenza lavorativa senza i requisiti di legge, anche in considerazione degli interessi costituzionali coinvolti e del fatto che l’iscrizione non aveva ancora prodotto l’assunzione.

• art. 3 l. 241/1990

  Ciò in quanto, avuto riguardo agli interessi in gioco, anche di valore costituzionale, l’interesse pubblico può ritenersi in re ipsa; ciò in disparte dalla circostanza che il provvedimento illegittimo, al contrario di quanto ritenuto parte appellante, non ha ancora dispiegato i propri effetti, non risultando che la stessa sia stata assunta in applicazione dell’iscrizione al collocamento oggetto di autotutela.

  La censura di difetto di motivazione è stata respinta perché, nella fattispecie, l’interesse pubblico all’autotutela poteva ritenersi in re ipsa alla luce degli interessi costituzionali coinvolti e dell’assenza di effetti già prodotti dall’iscrizione.

• art. 1, comma 2, d.P.R. 333/2000

  L’interpretazione della normativa operata con l’atto impugnato è pertanto l’unica coerente con il dato letterale, oltre che con la ratio legis, ex art. 12 delle preleggi, posto che l’avviamento al lavoro del coniuge o dei figli della “Vittima del dovere” interviene in via sostitutiva, avuto riguardo alla perdita della capacità lavorativa della medesima, in quanto affetta da invalidità permanente e non avviata obbligatoriamente al lavoro, ovvero in quanto deceduta.

  Il diritto dei congiunti all’iscrizione negli elenchi opera in via sostitutiva e richiede che ricorrano le condizioni previste per il dante causa, tra cui l’invalidità permanente o il decesso e la mancata fruizione dell’avviamento obbligatorio.

• art. 34 l. 3/2003

  L’interpretazione della normativa operata con l’atto impugnato è pertanto l’unica coerente con il dato letterale, oltre che con la ratio legis, ex art. 12 delle preleggi, posto che l’avviamento al lavoro del coniuge o dei figli della “Vittima del dovere” interviene in via sostitutiva, avuto riguardo alla perdita della capacità lavorativa della medesima, in quanto affetta da invalidità permanente e non avviata obbligatoriamente al lavoro, ovvero in quanto deceduta.

  L’estensione ai congiunti dei benefici di collocamento non attribuisce un diritto autonomo fondato sul solo status di vittima del dovere: l’avviamento del familiare è sostitutivo e presuppone le condizioni riferite al dante causa.

• art. 1, comma 2, l. 407/1998

  L’art. 1 comma 2 l. 23.11.1998 n.407 dal canto suo dispone che “ I soggetti di cui all'art. 1 della legge 20 ottobre 1990, n. 302, come modificato dal comma 1del presente articolo, nonché il coniuge e i figli superstiti, ovvero i fratelli conviventi e a carico qualora siano gli unici superstiti, dei soggetti deceduti o resi permanentemente invalidi godono del diritto al collocamento obbligatorio di cui alle vigenti disposizioni legislative, con precedenza rispetto ad ogni altra categoria e con preferenza a parità di titoli.

  Il beneficio di collocamento previsto per i congiunti è collegato alla morte o all’invalidità permanente del soggetto tutelato; la disciplina va letta insieme alle condizioni di iscrizione sostitutiva stabilite dal d.P.R. 333/2000.

• art. 12 preleggi

  L’interpretazione posta a base della delibera gravata in prime cure è l’unica possibile, come emergente claris verbis dal tenore delle norme rilevanti rispetto alla fattispecie de qua, peraltro coerente con la ratio legis, ai sensi dell’art. 12 delle preleggi, palesandosi pertanto irrilevante la circostanza che detta interpretazione sia stata evidenziata in una circolare del Ministero del Lavoro, evidentemente per porre rimedio alla illegittima applicazione della medesima normativa.

  La disciplina è interpretata secondo il dato letterale e la ratio legis; una circolare ministeriale che esplicita tale lettura non è la fonte del requisito né rende innovativa l’interpretazione.

• art. 97, comma 3, Cost.

  Nel caso in esame, dalla illegittima iscrizione dall’elenco del Collocamento mirato di Salerno ex art. 18, comma 2, L. 68/99, deriva infatti una preferenza nell’assunzione del lavoratore iscritto da parte di datori di lavoro non solo privati ma anche pubblici, e in tale ultimo caso è evidente il danno che deriverebbe all’amministrazione, la quale sarebbe costretta alla indebita erogazione in via continuativa di somme retributive non dovute in quanto corrisposte a soggetto non avente diritto all’iscrizione nel collocamento mirato, in violazione peraltro della normativa costituzionale in materia innanzi indicata, secondo cui agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge, normativa questa che impone che le ipotesi derogatorie previste ex lege non possano essere oggetto di una interpretazione estensiva.

  Le deroghe legislative alla regola del concorso per l’accesso agli impieghi pubblici non possono essere interpretate estensivamente; un’iscrizione privilegiata priva dei presupposti può ledere la regola costituzionale del pubblico concorso.

• art. 3 Cost.

  Ciò senza mancare di rilevare che la corsia privilegiata per l’assunzione al lavoro, tramite il collocamento mirato, in assenza di presupposti di legge, si porrebbe anche in contrasto con il principio di eguaglianza, formale e sostanziale, ex art. 3 Cost, con riferimento al diritto al lavoro, ex art. 4 Cost., conseguendo un illegittimo privilegio dall’iscrizione al collocamento mirato, magari in via poziore rispetto agli aventi diritto.

  L’attribuzione di una preferenza lavorativa tramite collocamento mirato senza i presupposti di legge può determinare un privilegio ingiustificato e contrastare con l’eguaglianza.

• art. 4 Cost.

  Ciò senza mancare di rilevare che la corsia privilegiata per l’assunzione al lavoro, tramite il collocamento mirato, in assenza di presupposti di legge, si porrebbe anche in contrasto con il principio di eguaglianza, formale e sostanziale, ex art. 3 Cost, con riferimento al diritto al lavoro, ex art. 4 Cost., conseguendo un illegittimo privilegio dall’iscrizione al collocamento mirato, magari in via poziore rispetto agli aventi diritto.

  La preferenza lavorativa priva di base nei presupposti normativi, oltre a incidere sull’eguaglianza, può attribuire un privilegio nel godimento delle opportunità di lavoro rispetto agli aventi diritto.

• art. 18, comma 2, l. 68/1999

  Nel caso in esame, dalla illegittima iscrizione dall’elenco del Collocamento mirato di Salerno ex art. 18, comma 2, L. 68/99, deriva infatti una preferenza nell’assunzione del lavoratore iscritto da parte di datori di lavoro non solo privati ma anche pubblici, e in tale ultimo caso è evidente il danno che deriverebbe all’amministrazione, la quale sarebbe costretta alla indebita erogazione in via continuativa di somme retributive non dovute in quanto corrisposte a soggetto non avente diritto all’iscrizione nel collocamento mirato, in violazione peraltro della normativa costituzionale in materia innanzi indicata, secondo cui agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge, normativa questa che impone che le ipotesi derogatorie previste ex lege non possano essere oggetto di una interpretazione estensiva.

  L’iscrizione al collocamento mirato comporta una preferenza nell’assunzione, anche presso datori di lavoro pubblici; per questo l’iscrizione deve essere limitata ai soggetti che possiedono i requisiti previsti dalla legge.

Massime di principio

• Il diritto dei congiunti di una vittima del dovere all’iscrizione nelle liste del collocamento obbligatorio opera in via sostitutiva e non deriva dal solo status del dante causa: devono ricorrere le condizioni previste dalla disciplina, compresa la morte o l’inabilità permanente al servizio e la mancata fruizione dell’avviamento obbligatorio.
• Le deroghe legislative alla regola del pubblico concorso devono essere interpretate restrittivamente; non può essere riconosciuta una preferenza nell’accesso al lavoro pubblico attraverso il collocamento mirato in assenza dei presupposti stabiliti dalla legge.
• L’interesse pubblico all’annullamento d’ufficio può ritenersi in re ipsa quando la rimozione di un’iscrizione illegittima evita l’attribuzione di una preferenza lavorativa priva dei requisiti legali e tutela interessi pubblici di rilievo costituzionale; nel caso deciso rilevava inoltre che l’iscrizione non aveva ancora prodotto l’assunzione.
• L’eccezione di difetto di interesse a ricorrere non può fondarsi sulla stessa carenza dei requisiti sostanziali che costituisce il presupposto dell’atto impugnato ed è contestata dal ricorrente, poiché tale questione appartiene al merito della controversia.
• Nel giudizio amministrativo, le questioni di rito vanno esaminate prima del merito e, tra quelle processuali, i presupposti processuali precedono le condizioni dell’azione, salvo esigenze eccezionali di semplificazione.

Come è indicizzato