Sentenza n. 448/2025 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il giudizio di primo grado aveva ad oggetto l'ordinanza di demolizione e il verbale presupposto relativi a opere realizzate in difformità dai titoli edilizi, comprendenti la trasformazione di un sottotetto in unità immobiliare composta da due vani, ripostiglio e servizio igienico, con variazioni prospettiche e volumetriche. Con motivi aggiunti erano stati impugnati anche la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 e l'accertamento di inottemperanza con acquisizione gratuita del bene e del sedime. Il TAR aveva dichiarato inammissibile il ricorso contro il verbale, respinto le censure contro l'ordinanza di demolizione e annullato il provvedimento acquisitivo per carenza di istruttoria e motivazione sull'individuazione dell'area acquisita. L'appellante ha dedotto: violazione della disciplina edilizia, urbanistica e paesaggistica, dell'art. 3 l. n. 241/1990, dell'art. 97 Cost. e dell'art. 28 delle norme tecniche comunali, sostenendo che il sottotetto, avente altezza media interna inferiore a 2,20 metri, non avrebbe costituito volume urbanisticamente rilevante; violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e legittimo affidamento, per il tempo trascorso dal rilascio del titolo edilizio e l'inerzia comunale, nonché per il pregiudizio che la demolizione avrebbe arrecato alla parte legittima dell'immobile; illegittimità della sanzione pecuniaria, anche per la sua quantificazione massima e per la parziale demolizione delle opere. Nel corso del giudizio l'appellante ha presentato una SCIA in sanatoria e successivamente un'istanza di accertamento di conformità ex art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001.

La decisione

L'appello è stato rigettato e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto persistente l'interesse alla decisione, poiché il Comune non aveva riconosciuto alla SCIA in sanatoria efficacia di titolo abilitativo; la successiva istanza ex art. 36-bis non incideva sulla legittimità dell'ordinanza di demolizione, potendo eventualmente incidere soltanto sulla sua efficacia. Nel merito, il sottotetto non rientrava nell'art. 28 del regolamento edilizio, che esclude dal computo volumetrico i soli sottotetti non abitabili destinati a depositi, stenditoi, magazzini o servizi accessori e tecnici. La suddivisione in vani, la presenza del WC, la scala interna di collegamento e le variazioni prospettiche e volumetriche dimostravano una trasformazione in unità immobiliare abitabile, indipendentemente dall'altezza interna. In presenza dell'abuso il Comune doveva adottare l'ordine di demolizione e non poteva limitarsi a un ordine di sgombero. L'eventuale pregiudizio alla parte legittima dell'immobile non era stato provato e, comunque, la valutazione sulla possibile sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria appartiene alla fase successiva all'ingiunzione, ove ne ricorrano i presupposti. È stata esclusa la violazione del legittimo affidamento: l'ordine di demolizione è atto vincolato, non richiede una specifica comparazione tra interesse pubblico e interessi privati né una motivazione sull'interesse pubblico concreto e attuale, e il decorso del tempo o l'inerzia amministrativa non rendono legittimo l'abuso. Non sono stati ravvisati difetto di motivazione o di istruttoria. Il rigetto della censura contro l'ordinanza ha escluso l'illegittimità derivata della sanzione pecuniaria; la doglianza sulla sua misura è stata ritenuta non compiutamente dedotta nel ricorso di primo grado. Le spese del grado sono state poste a carico dell'appellante e liquidate in euro 3.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina l'ingiunzione di demolizione e l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale in caso di inottemperanza; l'ordine di demolizione costituisce la prima fase necessaria del procedimento repressivo.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Prevede la sanzione pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione; nel caso concreto non è stata accolta la censura derivata e la contestazione della misura non è stata ritenuta adeguatamente dedotta.

• art. 3 d.P.R. n. 380/2001

  È richiamato in relazione alla qualificazione edilizia dell'intervento e alla rilevanza urbanistica delle opere realizzate.

• art. 3 l. n. 241/1990

  L'obbligo di motivazione è stato ritenuto soddisfatto dall'indicazione degli elementi relativi alla trasformazione abusiva del sottotetto, alle variazioni prospettiche e volumetriche e al contrasto con la disciplina urbanistica e paesaggistica.

• art. 10 l. n. 241/1990

  È stato richiamato tra le disposizioni che l'appellante assumeva violate, senza che il giudice ravvisasse un vizio rilevante.

• art. 37, comma 4, d.P.R. n. 380/2001

  La SCIA in sanatoria presentata durante il giudizio non è stata ritenuta dal Comune idonea a costituire titolo abilitativo; la sua presentazione non ha determinato il venir meno dell'interesse alla decisione.

• art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001

  La successiva istanza di accertamento di conformità non incide sulla legittimità dell'ordinanza di demolizione, potendo incidere eventualmente soltanto sulla sua efficacia.

• art. 167, comma 4, d.lgs. n. 42/2004

  È richiamato con riguardo ai limiti dell'accertamento di compatibilità paesaggistica in presenza di nuove superfici e volumi.

• art. 65 c.p.a.

  Ha costituito la base normativa della misura istruttoria disposta per acquisire chiarimenti sulla SCIA in sanatoria e sugli eventuali provvedimenti comunali conseguenti.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione di un abuso edilizio è un atto vincolato e costituisce la prima fase necessaria del procedimento repressivo; richiede l'accertamento dell'abuso, ma non una specifica valutazione dell'interesse pubblico concreto e attuale, né una comparazione con gli interessi privati coinvolti.
• Il decorso del tempo e l'inerzia dell'amministrazione nel reprimere l'abuso edilizio non fanno sorgere un legittimo affidamento tutelabile alla conservazione della situazione abusiva e non rendono legittimo ciò che era illegittimo sin dall'origine.
• La presentazione di una domanda di sanatoria o di accertamento di conformità non incide sulla legittimità dell'ordinanza di demolizione già adottata, ma può incidere soltanto sulla sua efficacia secondo l'esito del procedimento di sanatoria.
• Ai fini dell'esclusione dal computo volumetrico prevista per i sottotetti non abitabili, non è sufficiente il rispetto del parametro dell'altezza: occorre che il locale conservi una destinazione non abitativa coerente con la disciplina urbanistica. La suddivisione in vani, la presenza di servizi igienici, il collegamento interno e la concreta configurazione come unità immobiliare possono dimostrare la natura abitabile del sottotetto.
• L'amministrazione non è tenuta a valutare, già nella fase di adozione dell'ordine di demolizione, la possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria o gli eventuali pregiudizi per la parte legittima dell'immobile; tali valutazioni possono rilevare in una fase successiva, su iniziativa d'ufficio o su motivata richiesta dell'interessato, e il privato deve comunque fornire un principio di prova del pregiudizio allegato.

Come è indicizzato