Corte di giustizia, Sentenza C-119/21

Impugnazione sul bisfenolo A e aggiornamento dell’elenco delle sostanze candidate

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta da PlasticsEurope AISBL avverso la sentenza del Tribunale che aveva respinto il ricorso di annullamento contro la decisione ECHA ED/01/2018. Con tale decisione, l’ECHA aveva integrato la voce del bisfenolo A nell’elenco delle sostanze candidate ai fini dell’eventuale inclusione nell’allegato XIV del regolamento REACH, qualificandolo anche come sostanza rientrante nell’articolo 57, lettera f), per le proprietà di interferenza endocrina e per il livello di preoccupazione equivalente.

Contesto normativo rilevante

La Corte richiama, in particolare, il regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH), e segnatamente:

• l’articolo 2, paragrafo 8, lettera b), che esenta le sostanze intermedie isolate in sito e trasportate dalle disposizioni del titolo VII;
• l’articolo 3, punto 15, che definisce le sostanze intermedie;
• gli articoli 7, 17, 18 e 33, relativi a notifica, registrazione e comunicazione di informazioni sugli articoli contenenti sostanze candidate;
• gli articoli 57 e 59, relativi all’identificazione delle sostanze estremamente preoccupanti e alla loro inclusione nell’elenco delle candidate;
• l’allegato XI, punto 1.2, sul criterio del peso dell’evidenza. Sono richiamati anche il regolamento (CE) n. 1272/2008 e, sul piano processuale, gli articoli 256 TFUE e 56 dello Statuto della Corte.

Fatti e procedimento principale

Il bisfenolo A è utilizzato soprattutto come sostanza intermedia, in particolare come monomero per policarbonati e resine epossidiche, ma anche per usi non intermedi, come la carta termica. L’ECHA lo aveva già incluso nella candidate list nel 2017 come sostanza tossica per la riproduzione e poi, con decisione ED/30/2017, lo aveva ulteriormente qualificato ex articolo 57, lettera f), per proprietà di interferenza endocrina con effetti gravi sulla salute umana. Successivamente, l’Ufficio federale per l’ambiente tedesco presentò un fascicolo ex allegato XV proponendo l’identificazione del bisfenolo A anche per effetti gravi sull’ambiente. Dopo consultazione pubblica e approvazione unanime del Comitato degli Stati membri, l’ECHA adottò la decisione ED/01/2018. Il Tribunale respinse il ricorso di annullamento di PlasticsEurope, e la società propose impugnazione articolata in cinque motivi.

Primo motivo: controllo sugli elementi di prova scientifici

La Corte esamina dapprima le censure relative al modo in cui il Tribunale ha controllato la valutazione scientifica dell’ECHA.

Presa in considerazione degli studi attendibili e pertinenti

La Corte conferma che il Tribunale ha correttamente ricordato il vasto potere discrezionale dell’ECHA in materia scientifico-tecnica e il conseguente controllo limitato del giudice dell’Unione, circoscritto all’errore manifesto, allo sviamento di potere e al superamento manifesto dei limiti del potere discrezionale. In questo quadro, l’obbligo di considerare tutti gli elementi pertinenti non implica che ogni studio debba necessariamente essere incluso, specie se non pertinente o non attendibile. La formula del Tribunale secondo cui un errore manifesto sussiste solo se l’ECHA ha completamente e erroneamente ignorato uno studio attendibile la cui considerazione avrebbe reso la decisione priva di plausibilità è letta dalla Corte nel contesto corretto: non come autorizzazione a ignorare elementi rilevanti, ma come criterio per individuare l’errore manifesto. Nessun errore di diritto è quindi ravvisato.

Studi non standard o a minore attendibilità

La Corte ribadisce che, nell’approccio del peso dell’evidenza, l’ECHA può prendere in considerazione studi non standard o non convalidati, purché il loro grado di attendibilità sia ponderato correttamente. Gli studi meno attendibili possono fungere da supporto, mentre gli studi più attendibili assumono ruolo di studi chiave. Non vi è quindi un divieto assoluto di considerare studi con attendibilità limitata.

Privilegio per gli studi che corroborano la decisione

La Corte respinge l’idea che il Tribunale abbia convalidato un approccio arbitrario consistente nel privilegiare studi favorevoli all’ipotesi dell’ECHA. La distinzione rilevante non è tra studi pro o contro la tesi dell’agenzia, ma tra studi più attendibili e studi meno attendibili.

Studi e valutazioni di altre agenzie UE

La parte del motivo che attaccava la mancata considerazione di studi e documenti di altre agenzie o istituzioni UE è dichiarata irricevibile, poiché mira in realtà a ottenere un nuovo apprezzamento dei fatti e delle prove, precluso in impugnazione.

Secondo motivo: livello di preoccupazione equivalente e diritto di essere ascoltati

La Corte respinge la censura secondo cui il Tribunale avrebbe snaturato le memorie della ricorrente e interpretato erroneamente l’articolo 57, lettera f), REACH. Il punto centrale è che la ricorrente aveva essa stessa sostenuto che il bisfenolo A non presentava le proprietà di persistenza e bioaccumulazione proprie delle sostanze PBT e vPvB; il Tribunale ha dunque riportato correttamente le sue argomentazioni. Quanto al merito, la Corte conferma che la ricorrente non ha dimostrato un errore manifesto nella valutazione ECHA del livello di preoccupazione equivalente. La censura viene pertanto respinta.

Terzo motivo: valutazione di singoli studi scientifici e snaturamento delle prove

La Corte dichiara irricevibili le censure relative a uno snaturamento delle prove, poiché la ricorrente mira in sostanza a ottenere un riesame del merito delle valutazioni di fatto del Tribunale. La Corte ricorda che uno snaturamento deve emergere manifestamente dagli atti di causa e deve essere specificamente dimostrato, cosa che non avviene nel caso di specie.

Quarto motivo: principio di precauzione

La Corte considera inconferente, e comunque infondata, la censura contro il riferimento del Tribunale al principio di precauzione. Anche se il Tribunale avesse formulato in modo non perfetto il ragionamento al punto 88, ciò non incide sulla conclusione principale, cioè che l’ECHA poteva prendere in considerazione studi non standard o esplorativi. Quanto al riferimento del Tribunale al principio di precauzione nella valutazione del livello sicuro di esposizione, la Corte conferma che, in presenza di incertezze plausibili sulla possibilità di determinare una soglia sicura, l’approccio prudente dell’ECHA è giustificato dal principio di precauzione, che consente misure protettive senza attendere una dimostrazione esaustiva del rischio.

Quinto motivo: sostanze intermedie ed esenzione dell’articolo 2, paragrafo 8, lettera b)

La Corte respinge la tesi secondo cui le sostanze intermedie sarebbero in ogni caso sottratte all’identificazione come sostanze estremamente preoccupanti. Richiamando la propria sentenza PPG e SNF/ECHA, conferma che l’esenzione dell’articolo 2, paragrafo 8, lettera b), non si applica alle disposizioni del titolo VII che dipendono dalle proprietà intrinseche della sostanza; di conseguenza, una sostanza può essere identificata ai sensi degli articoli 57 e 59 anche se utilizzata come sostanza intermedia isolata in sito o trasportata. La Corte respinge anche la censura di difetto di motivazione, ritenendo che la motivazione del Tribunale fosse sufficiente. Infine, chiarisce che l’articolo 49 REACH ha una finalità diversa: disciplina un rischio connesso all’uso di sostanze intermedie isolate in sito in condizioni rigorosamente controllate, ma non esclude l’applicazione dell’articolo 57 quando le proprietà intrinseche della sostanza giustificano la sua eventuale inclusione nell’allegato XIV.

Dispositivo e spese

L’impugnazione è respinta integralmente. PlasticsEurope AISBL è condannata alle spese proprie e a quelle sostenute da ECHA e da ClientEarth; la Repubblica federale di Germania e la Repubblica francese sopportano le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• l’ECHA dispone di un ampio margine di discrezionalità nelle valutazioni scientifiche complesse ex REACH;
• il controllo giurisdizionale è limitato all’errore manifesto, allo sviamento di potere e al superamento dei limiti della discrezionalità;
• nell’approccio del peso dell’evidenza, anche studi non standard o di attendibilità limitata possono essere considerati, se correttamente ponderati;
• il criterio del "livello di preoccupazione equivalente" ex articolo 57, lettera f), non richiede identità di proprietà con le sostanze PBT/vPvB;
• l’esenzione per le sostanze intermedie non impedisce l’identificazione come sostanze estremamente preoccupanti;
• il principio di precauzione legittima un approccio prudente in presenza di incertezze scientifiche rilevanti.