Corte di giustizia, Sentenza C-814/21

Inadempimento della Polonia per il divieto di iscrizione ai partiti politici per i cittadini dell’Unione non polacchi

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE proposto dalla Commissione contro la Repubblica di Polonia. La questione verte sulla compatibilità con l’articolo 22 TFUE della normativa polacca che riserva ai soli cittadini polacchi la possibilità di divenire membri di un partito politico, con effetti sui diritti elettorali dei cittadini dell’Unione residenti in Polonia senza cittadinanza polacca.

Fatti e procedimento

La Commissione aveva contestato alla Polonia, già in fase precontenziosa, che la legge sui partiti politici impedisse ai cittadini dell’Unione non polacchi e residenti in Polonia di iscriversi a un partito politico. Dopo lettera di diffida e parere motivato senza esito, la Commissione ha limitato il ricorso all’inadempimento dell’articolo 22 TFUE, sostenendo che il divieto ostacolasse l’esercizio dei diritti di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo.

Normativa rilevante

La Corte richiama, oltre all’articolo 22 TFUE, gli articoli 20 e 21 TFUE, l’articolo 10 TUE, gli articoli 2 e 4, paragrafo 2, TUE e l’articolo 12 della Carta. Sono inoltre menzionate le direttive 93/109/CE e 94/80/CE sulle modalità di esercizio dei diritti elettorali dei cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza. Nel contesto argomentativo compaiono anche l’articolo 11 CEDU, l’articolo 16 CEDU e l’articolo 3 del protocollo addizionale alla CEDU.

Ricevibilità

La Repubblica ceca, intervenuta a sostegno della Polonia, aveva eccepito l’irricevibilità del ricorso, sostenendo che la Commissione avesse fatto riferimento anche ad altre norme, in particolare agli articoli 11 e 12 della Carta e all’articolo 20, paragrafo 2, lettera b), TFUE. La Corte ha respinto l’eccezione: il ricorso era sufficientemente chiaro e preciso e i riferimenti alle altre disposizioni servivano solo a contestualizzare l’interpretazione dell’articolo 22 TFUE, senza introdurre censure autonome.

Portata dell’articolo 22 TFUE

La Corte afferma che l’articolo 22 TFUE stabilisce uno specifico divieto di discriminazione in base alla cittadinanza per l’esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo. Il testo della disposizione non si limita a garantire l’assenza di formalità discriminatorie, ma impone che i cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro di cui non sono cittadini possano esercitare tali diritti alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato ospitante.

La Corte sottolinea che le direttive 93/109/CE e 94/80/CE disciplinano le modalità di esercizio di tali diritti, ma non possono ridurre la portata dell’articolo 22 TFUE. L’assenza in tali direttive di regole sulla qualità di membro di un partito politico non significa che la materia sia esclusa dall’ambito del diritto primario.

Collegamento con cittadinanza, democrazia e libertà di associazione

Nel ricostruire il contesto sistematico, la Corte collega l’articolo 22 TFUE alla cittadinanza dell’Unione (articolo 20 TFUE) e alla libertà di circolazione e soggiorno (articolo 21 TFUE), evidenziando il rapporto tra mobilità europea e partecipazione politica nello Stato membro di residenza. Richiama inoltre l’articolo 10 TUE, che fonda il funzionamento dell’Unione sulla democrazia rappresentativa, e l’articolo 12 della Carta, che tutela la libertà di associazione in campo politico.

Secondo la Corte, i partiti politici svolgono una funzione essenziale nel sistema democratico e nella presentazione dei candidati alle elezioni; di conseguenza, la qualità di membro di un partito contribuisce in modo sostanziale all’esercizio effettivo del diritto di eleggibilità. Escludere i cittadini dell’Unione non nazionali dall’appartenenza ai partiti li priva di un importante strumento di partecipazione politica.

Valutazione della disparità di trattamento

La Corte osserva che, in Polonia, i cittadini polacchi possono candidarsi sia come membri di partiti politici sia come candidati indipendenti, mentre i cittadini dell’Unione residenti in Polonia senza cittadinanza polacca possono solo ricorrere alla candidatura indipendente o tramite altri comitati elettorali. Questa differenza li colloca in una situazione meno favorevole quanto all’accesso ai mezzi di cui dispongono i cittadini polacchi per esercitare efficacemente il diritto di eleggibilità.

La Corte valorizza anche il ruolo pratico dell’adesione al partito: partecipazione alla scelta dei candidati, posizione nelle liste, disponibilità di risorse finanziarie, strutture organizzative, accesso ai media e maggiore capacità di promuovere la campagna elettorale. Tutti questi elementi mostrano che l’esclusione dall’appartenenza al partito non è una mera differenza formale, ma incide concretamente sulla possibilità di essere eletti alle stesse condizioni.

Identità nazionale e limiti della giustificazione

La Polonia aveva invocato l’articolo 4, paragrafo 2, TUE, sostenendo che consentire ai cittadini dell’Unione non polacchi di entrare nei partiti politici avrebbe inciso sulla vita politica nazionale e sulle elezioni interne al sistema dei partiti. La Corte riconosce che l’organizzazione della vita politica nazionale rientra nell’identità nazionale degli Stati membri, ma precisa che l’articolo 22 TFUE riguarda soltanto le elezioni comunali e del Parlamento europeo.

Ne consegue che la disposizione non impone di estendere a tali cittadini il diritto di voto e di eleggibilità nelle elezioni nazionali, né impedisce agli Stati membri di adottare regole particolari per la selezione dei candidati alle elezioni nazionali. La Corte conclude che consentire ai cittadini dell’Unione interessati di diventare membri di un partito politico ai fini dell’effettività dei diritti elettorali europei e locali non pregiudica l’identità nazionale dello Stato membro.

Dispositivo

La Corte dichiara che la Repubblica di Polonia, negando ai cittadini dell’Unione non aventi la cittadinanza polacca ma residenti in Polonia il diritto di divenire membri di un partito politico, è venuta meno agli obblighi derivanti dall’articolo 22 TFUE. La Polonia è condannata alle spese, mentre la Repubblica ceca sopporta le proprie.