Sentenza n. 979/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il giudizio riguarda un complesso edilizio autorizzato con permesso di costruire e successiva variante, poi annullati dal TAR per violazione dei limiti di altezza previsti dallo strumento urbanistico. Il Comune, per i corpi di fabbrica B e C, esclusa un’unità immobiliare, aveva applicato la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 38, comma 2, d.P.R. 380/2001, in luogo della demolizione, sulla base della stima dell’Agenzia del territorio, quantificando l’importo in 361.000 euro. L’interessato aveva contestato la quantificazione sostenendo che il valore venale avrebbe dovuto riguardare soltanto la porzione volumetrica eccedente l’altezza massima consentita, e non l’intero secondo piano degli edifici. In appello ha dedotto, con il primo motivo, violazione degli artt. 37 e 38 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 1 l. 689/1981, sostenendo che la sanzione fosse stata calcolata su una base eccessiva. Con il secondo motivo ha dedotto violazione dell’art. 21-octies l. 241/1990, lamentando la mancata considerazione delle osservazioni presentate nel procedimento e la carenza di motivazione del provvedimento sanzionatorio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto legittima la stima riferita agli interi secondi piani interessati dall’abuso, e non soltanto alla porzione fisica corrispondente all’eccedenza di altezza. La maggiore altezza aveva infatti trasformato i secondi piani da sottotetti praticabili in vani abitabili, determinando una maggiore utilizzabilità e una diversa destinazione d’uso. La sanzione ex art. 38 d.P.R. 380/2001, sostitutiva della demolizione, deve avere la medesima ampiezza dell’intervento demolibile: la parte dell’immobile rilevante ai fini del calcolo non è un qualsiasi segmento volumetrico, ma una porzione dotata di autonomia secondo il giudicato di annullamento o in forza di titoli legittimi coesistenti. Nel caso concreto, i secondi piani costituivano la parte isolabile del complesso edilizio interessata dall’abuso; il titolo edilizio era stato annullato integralmente e l’Agenzia non aveva comunque stimato l’intero complesso, ma soltanto tali piani. Non era quindi possibile considerare legittima la volumetria fino all’altezza massima e abusiva soltanto quella eccedente, poiché l’intero volume dell’ultimo piano aveva beneficiato della maggiore altezza e della conseguente trasformazione funzionale. Il richiamo all’art. 1 l. 689/1981 è stato ritenuto non pertinente, perché la sanzione era stata applicata nei limiti della fattispecie normativa e senza eccedere la base costituita dall’opera abusiva. Il Consiglio ha inoltre precisato che la fiscalizzazione prevista dall’art. 38 costituisce una deroga eccezionale alla demolizione e, secondo il principio dell’Adunanza plenaria n. 17/2020 richiamato in sentenza, opera per vizi formali o procedurali del titolo, non per difformità sostanziali rispetto alla disciplina urbanistica; tale rilievo, tuttavia, non ha condotto alla riforma dell’atto, essendo la sanzione già stata applicata e non essendo stata proposta una domanda demolitoria in tal senso. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha escluso che l’interessato avesse diritto a partecipare alle operazioni tecniche di stima dell’Agenzia, non essendo previsto dall’art. 38. Ha inoltre ritenuto che i principi partecipativi generali non si applicassero al subprocedimento tecnico in assenza di una specifica previsione e che, comunque, il provvedimento finale avesse natura vincolata: la mancata espressa valutazione delle osservazioni non avrebbe potuto incidere sul contenuto finale, poiché le deduzioni erano infondate e la quantificazione risultava corretta. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  La valutazione dell’agenzia è notificata all’interessato dal dirigente o dal responsabile dell’ufficio e diviene definitiva decorsi i termini di impugnativa

  La sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione deve essere parametrata al valore venale dell’opera abusiva considerata nella sua consistenza funzionale e demolibile; la parte dell’immobile rilevante non coincide necessariamente con il solo segmento fisico difforme, ma deve avere autonomia secondo il giudicato di annullamento o in forza di titoli legittimi coesistenti. La fiscalizzazione è una deroga eccezionale, riferita ai presupposti previsti dalla norma.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La diversa formulazione della sanzione prevista per gli interventi soggetti a SCIA non consente di interpretare nello stesso modo la sanzione ex art. 38, applicabile a opere realizzate sulla base di un permesso di costruire poi annullato.

• art. 1 l. 689/1981

  Il principio di legalità delle sanzioni amministrative non è violato quando la sanzione ex art. 38 è calcolata sul valore dell’intera parte funzionalmente abusiva dell’opera, anziché sulla sola eccedenza volumetrica.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La mancata espressa valutazione delle osservazioni non determina l’annullamento quando il provvedimento è vincolato e risulta che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 10 l. 241/1990

  I principi partecipativi non impongono, in assenza di una specifica previsione, la partecipazione dell’interessato alle operazioni tecniche di stima svolte dall’Agenzia competente.

• art. 12 N.T.A. del P.R.G. del Comune di Este

  La violazione del limite di altezza urbanistico ha inciso sulla destinazione d’uso e sull’utilizzabilità dell’intero secondo piano interessato, non soltanto sulla porzione eccedente il limite.

Massime di principio

• Ai fini della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 38, comma 2, d.P.R. 380/2001, sostitutiva della demolizione di un’opera realizzata sulla base di un permesso di costruire successivamente annullato, il valore venale deve riferirsi all’intero manufatto o alla parte autonomamente individuabile che sarebbe soggetta a demolizione, non necessariamente al solo segmento fisico direttamente eccedente il parametro urbanistico violato.
• Quando il superamento di un limite di altezza rende abitabile e funzionalmente diverso un intero piano dell’edificio, il valore venale ai fini della sanzione ex art. 38 può riguardare l’intero piano interessato, poiché la violazione incide sulla sua complessiva utilizzabilità e destinazione d’uso.
• La nozione di “parte” dell’immobile rilevante per il calcolo della sanzione ex art. 38 non coincide con qualsiasi porzione materiale dell’edificio: essa richiede una compiuta autonomia desumibile dal giudicato di annullamento o dalla presenza di titoli edilizi legittimi coesistenti.
• La fiscalizzazione ex art. 38 d.P.R. 380/2001 costituisce una deroga eccezionale alla demolizione e non può essere trasformata in uno strumento generale di sanatoria delle difformità sostanziali rispetto alla disciplina urbanistica.
• In assenza di una specifica previsione normativa, l’interessato non ha diritto di partecipare alle operazioni tecniche di stima svolte dall’amministrazione; inoltre, la mancata valutazione espressa delle osservazioni non invalida il provvedimento vincolato quando sia dimostrato che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato