Sentenza n. 83/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società appellante contestava i provvedimenti con cui il GSE aveva dichiarato la decadenza dalle tariffe incentivanti riconosciute ai sensi del Quarto Conto Energia per un impianto fotovoltaico da 960 kW, disposto il recupero di euro 1.127.940,34 e respinto l’istanza di autotutela. Il primo motivo d’appello deduceva l’erronea qualificazione della decadenza: secondo l’appellante, il GSE avrebbe esercitato autotutela decisoria mediante una rivalutazione tardiva di elementi già conosciuti al momento della concessione degli incentivi, con conseguente violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990. Il secondo motivo censurava la ritenuta sussistenza di un artato frazionamento della potenza, sostenendo l’autonomia dei due impianti, la distinta collocazione catastale al momento delle SCIA, la diversa identificazione dei punti di connessione e l’irrilevanza della condivisione della cabina e del cavidotto. Il terzo motivo contestava l’esclusione della rilevanza del termine ragionevole introdotto dall’art. 56 d.l. n. 76/2020, assumendo che il GSE avrebbe dovuto valutare il decorso di circa sette anni tra la concessione degli incentivi e la decadenza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello. Quanto al primo motivo, ha distinto la decadenza dall’autotutela: la prima ricorre quando il provvedimento si fonda su un’attività di controllo e su nuovi elementi istruttori, mentre l’annullamento d’ufficio presuppone una mera rivalutazione di elementi già disponibili. Nel caso concreto, il GSE aveva acquisito nell’ambito del procedimento di verifica elementi ulteriori, tra cui la visura catastale storica e la ricostruzione del frazionamento della particella originaria, sicché la decadenza non era soggetta al termine ragionevole e agli ulteriori presupposti dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha ritenuto legittima la conclusione circa l’artato frazionamento. Tale divieto costituisce applicazione del generale divieto di abuso del diritto e opera anche indipendentemente dalla specifica previsione dell’art. 12, comma 5, d.m. 5 maggio 2011, che si limita a positivizzare gli elementi della fattispecie elusiva. Il frazionamento catastale, la sua prossimità temporale alle pratiche edilizie, la riconducibilità delle società a un’unica iniziativa imprenditoriale, la presentazione sincrona delle pratiche, la condivisione della cabina di consegna e misura e del collegamento alla rete hanno integrato un complesso di indizi gravi, precisi e concordanti, idoneo a dimostrare l’elusione della disciplina incentivante. Quanto al terzo motivo, il termine ragionevole previsto dalla modifica legislativa del 2020 è stato ritenuto applicabile ai provvedimenti adottati successivamente all’entrata in vigore del d.l. n. 76/2020, ovvero ai procedimenti avviati dopo il 17 luglio 2020. Poiché il provvedimento di decadenza era del 20 settembre 2019, la disciplina sopravvenuta non era applicabile. La società appellante è stata condannata al pagamento delle spese del grado, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  La decadenza dagli incentivi può essere disposta in presenza della violazione dei presupposti sostanziali del beneficio e non costituisce necessariamente esercizio di autotutela decisoria.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I presupposti dell’annullamento d’ufficio, compreso il termine ragionevole, non si applicano quando il GSE dispone la decadenza sulla base di nuovi elementi emersi da un’attività di controllo, anziché rivalutare elementi già disponibili.

• art. 21 d.m. 5 maggio 2011

  Per gli impianti fotovoltaici incentivati dal Quarto Conto Energia costituisce base normativa speciale del provvedimento di decadenza.

• art. 12, comma 5, d.m. 5 maggio 2011

  La disposizione non crea il divieto di artificioso frazionamento, ma specifica gli elementi di una fattispecie elusiva già riconducibile al generale divieto di abuso del diritto.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla l. 11 settembre 2020, n. 120

  La disciplina sul termine ragionevole per i procedimenti di verifica e controllo del GSE si applica ai provvedimenti adottati successivamente all’entrata in vigore della novella e, secondo la pronuncia, ai procedimenti avviati dopo il 17 luglio 2020.

Massime di principio

• La distinzione tra decadenza e annullamento d’ufficio dipende dal contenuto dell’attività amministrativa: ricorre la decadenza quando il beneficio viene riesaminato all’esito di un’attività di controllo che acquisisce nuovi elementi istruttori; ricorre invece l’autotutela decisoria quando l’amministrazione rivaluta, senza nuovi elementi, i medesimi presupposti già conosciuti al momento dell’adozione dell’atto favorevole.
• Il divieto di artificioso frazionamento degli impianti fotovoltaici costituisce applicazione del generale divieto di abuso del diritto e opera anche indipendentemente da una specifica previsione settoriale; le disposizioni regolamentari possono positivizzare gli indici dell’elusione, ma non esauriscono la portata del divieto.
• L’artificioso frazionamento può essere desunto da un insieme coordinato di indizi, tra cui la prossimità temporale e funzionale del frazionamento catastale alle pratiche autorizzative, la riconducibilità delle società a un’unica iniziativa imprenditoriale, la presentazione sincrona delle pratiche e la condivisione di infrastrutture di connessione e misura.
• L’elusione delle regole sulla potenza degli impianti, realizzata per accedere a procedure autorizzative più favorevoli o a tariffe incentivanti maggiori, impedisce il riconoscimento del beneficio anche quando la separazione degli impianti risulti formalmente conforme agli atti catastali o autorizzativi.
• La disciplina introdotta dall’art. 56 d.l. n. 76/2020 in materia di termine ragionevole per i controlli del GSE non si applica retroattivamente ai provvedimenti di decadenza adottati prima della sua entrata in vigore; la valutazione dei relativi presupposti riguarda i procedimenti avviati successivamente al 17 luglio 2020.

Come è indicizzato