Sentenza n. 10614/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

La concessionaria aveva richiesto l'adeguamento delle tariffe autostradali per il 2023 nella misura del 4,28 per cento. L'Amministrazione lo aveva negato richiamando la scadenza della concessione, intervenuta il 30 aprile 2014, e la mancata predisposizione del piano economico-finanziario transitorio previsto dalla delibera CIPE n. 38/2019. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto la violazione delle delibere CIPE richiamate, delle disposizioni della convenzione di concessione relative alla prosecuzione della gestione e all'aggiornamento tariffario, dell'art. 21, comma 5, d.l. n. 355/2003, degli artt. 176 e 178 d.lgs. n. 50/2016 e dell'art. 3 l. n. 241/1990, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza di istruttoria, arbitrarietà, contraddittorietà, illogicità, erronea valutazione dei presupposti e violazione dei principi di affidamento, proporzionalità, ragionevolezza, parità di trattamento e buon andamento. La ricorrente ha sostenuto che né la scadenza della concessione né l'assenza del PEF transitorio costituissero ipotesi legittimanti il diniego dell'aggiornamento. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990, per omessa comunicazione dei motivi ostativi, nonché difetto di istruttoria e motivazione. È stata inoltre proposta domanda di accertamento dei diritti derivanti dalla convenzione e formulata riserva di domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha accolto il primo motivo e annullato il decreto impugnato. Ha ritenuto che, dopo la scadenza formale della concessione e fino all'individuazione del concessionario subentrante, permane un regime transitorio nel quale la concessionaria continua a gestire l'autostrada secondo la convenzione, restando efficaci anche le clausole sull'aggiornamento tariffario. La convenzione impone infatti la prosecuzione dell'ordinaria amministrazione fino al trasferimento della gestione e non prevede che la scadenza determini l'inapplicabilità dell'adeguamento tariffario; inoltre, le ipotesi di mancato riconoscimento previste dalla convenzione sono tassative e non comprendono la scadenza della concessione. Il Collegio ha escluso altresì che la mancata approvazione del PEF transitorio possa arrestare il procedimento di aggiornamento: l'aggiornamento tariffario, volto ad adeguare la remunerazione all'andamento concreto del rapporto, agli investimenti e all'inflazione, è distinto dall'aggiornamento del PEF, diretto al riequilibrio complessivo della concessione. La mancata approvazione del PEF non può quindi introdurre surrettiziamente una nuova ipotesi di sospensione o diniego non prevista dalla legge o dalla convenzione. È stato rilevato anche il difetto di motivazione, poiché il provvedimento non chiariva come dovessero essere regolati i rapporti economici tra le parti una volta esclusa l'applicazione delle clausole convenzionali e non poteva essere adeguatamente motivato per relationem mediante il richiamo a un'istruttoria non allegata né esplicitata. L'esame del secondo motivo, relativo all'art. 10-bis l. n. 241/1990, è stato ritenuto assorbito. L'annullamento comporta l'obbligo delle Amministrazioni di riesaminare la proposta tariffaria secondo legge e convenzione. È stata invece respinta la domanda di accertamento del diritto all'incremento nella misura del 4,28 per cento, perché la verifica dei valori della formula convenzionale e degli investimenti effettuati richiede un'attività istruttoria e tecnico-valutativa non vincolata. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni e la parziale soccombenza.

Norme richiamate

• art. 25 della convenzione di concessione del 29 luglio 1999

  alla scadenza del periodo di durata della concessione, il concessionario uscente resta obbligato a proseguire nell'ordinaria amministrazione dell'esercizio dell'autostrada assentita in concessione e delle relative pertinenze fino al trasferimento della gestione stessa

  La clausola mantiene il rapporto concessorio e la disciplina convenzionale durante il periodo transitorio successivo alla scadenza, fino al trasferimento della gestione.

• artt. 7-11 della convenzione di concessione del 29 luglio 1999

  Le clausole convenzionali sull'aggiornamento tariffario continuano ad applicarsi nel periodo di proroga; le ipotesi di mancato riconoscimento dell'adeguamento sono tassative e non comprendono la scadenza della concessione.

• art. 21, comma 5, d.l. 24 dicembre 2003, n. 355, convertito dalla l. 27 febbraio 2004, n. 47

  La disposizione è richiamata quale fonte legislativa della disciplina dell'adeguamento tariffario, senza però essere oggetto di una distinta interpretazione testuale nel dispositivo motivazionale.

• Delibera CIPE 15 giugno 2007, n. 39

  Richiamata dalla ricorrente nel quadro della disciplina tariffaria convenzionale.

• Delibera CIPE 19 luglio 2013, n. 30

  Richiamata dalla ricorrente quale atto integrativo della disciplina tariffaria.

• Delibere CIPE 2019, nn. 28 e 59

  Richiamate dalla ricorrente in relazione alla disciplina dell'aggiornamento tariffario.

• Delibera CIPE n. 38/2019

  La mancata predisposizione del PEF transitorio previsto dalla delibera non costituisce motivo idoneo per arrestare o negare il procedimento di aggiornamento tariffario.

• art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Impone una motivazione effettiva e comprensibile; il mero richiamo a un'istruttoria non allegata né esplicitata non è sufficiente.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  La questione relativa alla comunicazione dei motivi ostativi non è stata esaminata perché assorbita dall'accoglimento del primo motivo.

• artt. 176 e 178 d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50

  Richiamati dalla ricorrente nel quadro della disciplina delle concessioni, senza una specifica applicazione autonoma nella decisione.

• art. 19, comma 9-bis, d.l. 1 luglio 2009, n. 78, convertito dalla l. 3 agosto 2009, n. 102

  Il richiamo contenuto nella nota di trasmissione non chiarisce le ragioni per cui la norma dovrebbe escludere l'applicazione delle clausole convenzionali sull'aggiornamento tariffario.

Massime di principio

• La scadenza formale di una concessione autostradale non elimina, nel periodo transitorio durante il quale il concessionario uscente continua a gestire il servizio in attesa del subentro, l'efficacia delle clausole convenzionali che disciplinano l'aggiornamento delle tariffe, salvo una specifica previsione derogatoria.
• Quando la convenzione impone al concessionario uscente di proseguire l'ordinaria amministrazione fino al trasferimento della gestione, il concessionario conserva, nel periodo transitorio, gli obblighi e i diritti connessi alla gestione convenzionale, compreso il diritto alla determinazione dell'adeguamento tariffario.
• Le ipotesi convenzionali di mancato riconoscimento dell'aggiornamento tariffario, se formulate in termini tassativi, non possono essere estese dall'Amministrazione a fattispecie ulteriori, quale la mera scadenza della concessione.
• L'aggiornamento tariffario e l'aggiornamento del piano economico-finanziario sono istituti distinti: il primo adegua la remunerazione alle concrete condizioni di gestione, agli investimenti e all'inflazione; il secondo mira al riequilibrio complessivo della concessione. La mancata approvazione del PEF non può quindi, di per sé, arrestare il procedimento tariffario in assenza di una specifica base normativa o convenzionale.
• Il provvedimento che nega l'aggiornamento tariffario deve spiegare in modo comprensibile come siano regolati i rapporti economici tra concedente e concessionario; il mero rinvio a un'istruttoria non allegata né esplicitata non integra una motivazione sufficiente.
• L'annullamento del diniego tariffario non comporta automaticamente il diritto del concessionario a ottenere l'aumento nella misura richiesta quando la determinazione dei valori della formula convenzionale richieda verifiche istruttorie e valutazioni tecnico-discrezionali sugli investimenti e sugli altri presupposti.

Come è indicizzato