Sentenza n. 5751/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La Prefettura di Terni aveva indetto una procedura aperta per la formalizzazione di un accordo quadro biennale relativo alla gestione di centri di accoglienza, con un fabbisogno complessivo stimato di 500 posti. Athena aveva presentato un'offerta riferita a 250 posti, risultando prima classificata. In sede di verifiche prodromiche all'aggiudicazione aveva tuttavia dichiarato la disponibilità di soli 179 posti e, successivamente, di 126 posti. La Prefettura l'aveva quindi esclusa per avere modificato unilateralmente e progressivamente l'offerta tecnico-economica. Il TAR aveva ritenuto che, trattandosi di accordo quadro, il numero dei posti non fosse elemento essenziale dell'offerta e che le verifiche di agibilità e idoneità degli immobili potessero essere svolte prima dei singoli contratti attuativi. Il Ministero ha appellato deducendo: violazione della disciplina sugli accordi quadro; violazione dei principi di immodificabilità dell'offerta, par condicio, trasparenza e concorrenza; erronea interpretazione del disciplinare quanto al momento delle verifiche sulla disponibilità degli immobili; violazione dei principi di autoresponsabilità, diligenza professionale e affidamento, nonché del principio della fiducia; erroneità della diversa valutazione delle dichiarazioni rese dagli altri concorrenti; modifica dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza; mancata considerazione dell'interesse pubblico alla stabilità della procedura e all'affidabilità degli operatori. Athena ha eccepito l'inammissibilità dell'appello per difetto di specificità, eccezione respinta dal Consiglio di Stato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione di inammissibilità, rilevando che le censure erano specificamente rivolte contro la sentenza di primo grado. Nel merito ha accolto l'appello. Ha ritenuto che il disciplinare imponesse di verificare, prima dell'aggiudicazione, la disponibilità degli immobili relativi ai posti dichiarati, mentre l'agibilità e l'idoneità concreta degli alloggi dovevano essere accertate prima della stipula dei contratti attuativi. Il numero dei posti offerti costituiva un elemento essenziale dell'offerta: incideva sui criteri tecnici relativi alla dotazione di personale, alle ore di servizio e alla disponibilità di incremento degli ospiti, nonché sulla quantificazione dei costi della manodopera, degli oneri di sicurezza e dell'importo complessivo dell'accordo quadro. La riduzione da 250 a 126 posti alterava quindi sia l'offerta tecnica sia quella economica e modificava retroattivamente il parametro sulla cui base era stata effettuata la comparazione concorrenziale. La flessibilità propria dell'accordo quadro opera nella fase esecutiva, attraverso la modulazione degli ordinativi, ma non consente di modificare il contenuto vincolante dell'offerta nella fase selettiva. La condotta di Athena violava pertanto il principio di immodificabilità dell'offerta. Il giudice ha ritenuto legittima anche la diversa valutazione delle dichiarazioni degli altri concorrenti, poiché le loro disponibilità erano state confermate o aumentate, mentre Athena aveva ridotto unilateralmente l'impegno originario. Le ulteriori censure sono state assorbite. La sentenza del TAR è stata riformata, il ricorso di primo grado è stato respinto e le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 54 d.lgs. 50/2016

  La natura di accordo quadro non consente di modificare, nella fase successiva alla selezione, gli elementi quantitativi dell'offerta sui quali si è fondata la comparazione concorrenziale.

• art. 59 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dall'appellante in materia di accordi quadro; la disciplina non giustifica l'alterazione dell'offerta originaria.

• art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. 50/2016

  Il bando prevedeva la possibilità di modificare l'accordo quadro in relazione alle variazioni dei flussi, ma tale flessibilità riguarda la gestione del rapporto e non la modifica dell'offerta presentata in gara.

• art. 106, comma 12, d.lgs. 50/2016

  Richiamato dal bando in relazione al quinto d'obbligo, senza incidere sulla regola di immodificabilità dell'offerta.

• art. 2, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Il principio della fiducia è stato invocato dall'appellante, ma la decisione è stata fondata principalmente sulla violazione dell'immodificabilità dell'offerta e sulla disciplina della lex specialis.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione alla modifica dell'offerta economica e ai costi della manodopera e della sicurezza.

• art. 95 d.lgs. 50/2016

  Richiamato in relazione all'offerta economicamente più vantaggiosa e all'immodificabilità degli elementi economici dell'offerta.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato nell'epigrafe normativa della decisione.

• art. 120 c.p.a.

  Richiamato nell'epigrafe normativa quale disposizione del rito applicabile alle controversie relative alle procedure di affidamento.

Massime di principio

• Nelle procedure per la conclusione di un accordo quadro, la flessibilità dello strumento opera nella fase esecutiva, consentendo alla stazione appaltante di modulare il quantum delle prestazioni mediante i contratti attuativi, ma non consente di modificare nella fase successiva alla gara gli elementi tecnici ed economici dell'offerta sui quali si è fondata la comparazione concorrenziale.
• Quando la lex specialis collega i criteri di valutazione, l'organizzazione del servizio, i costi e l'importo complessivo dell'offerta al numero dei posti o alle quantità dichiarate, tale dato quantitativo costituisce elemento essenziale e vincolante dell'offerta.
• La riduzione, dopo la presentazione dell'offerta, della quantità di prestazioni o della capacità ricettiva dichiarata costituisce modifica sostanziale dell'offerta e viola i principi di immodificabilità, parità di trattamento, trasparenza e concorrenza, anche se interviene nel segmento procedimentale successivo alla valutazione delle offerte e precedente all'aggiudicazione.
• La verifica della disponibilità dei beni o delle strutture necessarie a eseguire le prestazioni può essere prescritta dalla lex specialis prima dell'aggiudicazione; ciò è distinto dalle successive verifiche di agibilità o idoneità concreta, eventualmente previste prima della stipula dei contratti attuativi.
• Una diminuzione della quantità offerta può incidere contemporaneamente sull'offerta tecnica e su quella economica, determinando la rimodulazione dei costi della manodopera, degli oneri di sicurezza e dell'equilibrio economico complessivo dell'offerta; tale modifica non è ammessa dopo la partecipazione alla gara.

Come è indicizzato