Cassazione Civile, Sentenza n. 21957/2021 del 30/07/2021

Esito

La controversia

Massimo Di Calisto aveva introdotto un giudizio ex art. 702 bis c.p.c. chiedendo che il Comune fosse obbligato a stipulare con lui il contratto di locazione del chiosco-bar in località Santa Maria dell'Orto, in forza dell'esercizio del diritto di prelazione previsto dalla Convenzione inter partes (rep. 778 del 19.09.2000, art. 3 e art. 5, ultimo comma). Il Comune eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario invocando la competenza del giudice amministrativo; in primo grado il Tribunale di Velletri aveva accolto il ricorso, ma la Corte d'Appello di Roma aveva ritenuto sussistere la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 133 c.p.a.), accogliendo l'appello dell'ente. Il ricorrente ha quindi proposto ricorso per regolamento di giurisdizione in Cassazione sostenendo che la controversia verte su un diritto soggettivo (la prelazione e la conseguente obbligazione a stipulare) e pertanto rientra nella competenza del giudice ordinario.

La decisione

La Corte di legittimità ha accolto il ricorso per regolamento di giurisdizione: ha ritenuto che la controversia attiene alla verifica dell'esercizio di un diritto soggettivo (prelazione convenzionale) e non alla legittimità di un provvedimento amministrativo discrezionale, con la conseguenza che la giurisdizione spetta al giudice ordinario. La sentenza della Corte d'Appello di Roma è stata cassata e la causa è stata rimessa alla Corte d'Appello di Roma in diversa composizione per il giudizio di merito e per le spese di legittimità.

Norme richiamate

• Costituzione

  artt. 24, 103, 113 comma 2

  Richiamate rispetto alla ripartizione della giurisdizione e al diritto di accesso alla giustizia; utilizzate per sostenere l'argomento che la tutela del diritto soggettivo spetta al giudice ordinario

• Codice di procedura civile

  Norma procedurale impiegata per introdurre l'azione volta a ottenere la stipula del contratto di locazione; strumento processuale con cui il ricorrente ha agito in primo grado

• Codice del processo amministrativo (c.p.a.)

  art. 133 comma 1 lett. b) e c)

  Riconosce la giurisdizione del giudice amministrativo per le controversie riguardanti atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici; la Corte d'appello l'aveva applicata per escludere la giurisdizione del giudice ordinario, ma la Cassazione ha ritenuto che la fattispecie non rientrasse in tale ipotesi perché la questione verte sul diritto soggettivo di prelazione

• Codice di procedura civile

  art. 360 comma 1 n.1 e n.4

  Motivi di cassazione richiamati per violazione di norme sulla competenza e sulle decisioni impugnabili; la Corte ha accolto il ricorso per regolamento di giurisdizione ai sensi delle norme sulla materia

• Convenzione inter partes

  rep. 778 del 19.09.2000, art. 3 e art. 5 ultimo comma

  Fonte contrattuale che riconosceva al ricorrente (quale fratello dell'originario conduttore) il diritto di prelazione e la conseguente pretesa alla stipula del contratto di locazione; il diritto di prelazione è stato ritenuto di natura soggettiva e quindi sottratto alla competenza esclusiva del giudice amministrativo

• Giurisprudenza della Corte di Cassazione (Sezioni Unite)

  sentenze richiamate: Sez. Un. 14.05.1981 n.3163; Sez. Un. 26.04.2012 n.6493; Sez. Un. 30.08.2018 n.21450; Sez. Un. n.62/2014

  Principio consolidato secondo cui le controversie che mirano a far valere il diritto soggettivo di prelazione (legale o convenzionale) e il conseguente diritto di acquisire la titolarità sul bene rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, non potendo essere 'degradati' a mera questione di legittimità amministrativa

Massime di principio

• Se la controversia riguarda la sussistenza o l'esercizio di un diritto soggettivo di prelazione (legale o convenzionale) e la conseguente obbligazione contrattuale (es. stipula di contratto di locazione o acquisto), la giurisdizione è normalmente del giudice ordinario.
• La qualificazione del bene (demaniale/indisponibile vs patrimonio disponibile) è rilevante: le controversie che implicano l'impugnazione di atti amministrativi di destinazione o di provvedimenti discrezionali sul patrimonio pubblico possono ricadere nella competenza amministrativa; tuttavia, quando il piccolo diritto soggettivo del terzo prevale sul mero interesse legittimo dell'aggiudicatario, prevale la giurisdizione ordinaria.
• La prelazione convenzionale, come quella legale, è un diritto obbligatorio e potestativo la cui accertamento sostanziale attiene alla posizione soggettiva del titolare e, pertanto, non si risolve necessariamente in un giudizio di legittimità amministrativa.
• Se la domanda del privato non mira primariamente all'annullamento di un atto amministrativo ma al riconoscimento di un proprio diritto soggettivo (e alla conseguente esecuzione di un'obbligazione contrattuale), occorre orientarsi verso il foro ordinario.
• In presenza di dubbio sulla giurisdizione, è possibile il regolamento di giurisdizione: la Corte di legittimità può cassare per incompetenza e rinviare alla corte d'appello che dovrà proseguire sul merito nel foro corretto.