Parere n. 251/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha impugnato il rigetto dell’istanza presentata il 13 gennaio 2025 per demolire le opere contestate con ordinanza n. 140 del 17 ottobre 2024 e trasformarne una parte in cisterna interrata. Ha dedotto: 1) violazione degli artt. 3 e 10-bis della legge n. 241/1990, difetto di motivazione e istruttoria, per non avere il Comune esaminato le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto; 2) illegittimità del diniego per il lungo tempo trascorso dalla realizzazione delle opere, che avrebbe ingenerato un affidamento meritevole di tutela e avrebbe richiesto una motivazione rafforzata; 3) eccesso di potere e violazione della disciplina edilizia, sostenendo che tettoia, pavimentazioni, terrazzamenti, opere pertinenziali e cisterna sarebbero interventi di edilizia libera o soggetti a CILA e comunque regolarizzabili. La vicenda riguarda inoltre un fabbricato realizzato senza titolo nel 1980, oggetto di domanda di condono del 1986, poi respinta con provvedimento non impugnato; l’immobile e le opere ricadono in fascia di inedificabilità assoluta costiera.

Il parere

Il ricorso è stato ritenuto ricevibile, perché notificato il 25 giugno 2025 entro il termine di 120 giorni dalla notificazione del diniego, avvenuta il 27 febbraio 2025, ma infondato nel merito. Il primo motivo è respinto: il preavviso di rigetto del 4 febbraio 2025 indicava i sopralluoghi, la ricaduta dell’immobile nelle fasce di rispetto di 150 metri dalla battigia e di 30 metri dal confine demaniale marittimo, l’ordinanza di demolizione e l’assenza di titoli attestanti la regolarità edilizia. Il diniego, letto insieme al preavviso e agli atti richiamati, rendeva conoscibili i presupposti di fatto e di diritto; è stata quindi assolta la funzione partecipativa dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990. Il secondo motivo è respinto: il decorso del tempo e l’inerzia comunale non legittimano l’abuso né fondano un affidamento tutelabile, tanto più in presenza del vincolo di inedificabilità assoluta previsto dall’art. 15, lett. a), della legge regionale siciliana n. 78/1976. Il terzo motivo è inammissibile nella parte in cui mira a rimettere in discussione gli effetti del diniego di condono divenuto inoppugnabile e comunque infondato: il regime di edilizia libera o di CILA non deroga ai vincoli e alle prescrizioni che regolano l’edificabilità; le opere di completamento o ampliamento di un immobile abusivo mutuano l’illiceità dell’opera principale e non possono essere legittimate autonomamente mediante un regime abilitativo semplificato. Il Collegio ha pertanto espresso parere per il rigetto del ricorso.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 9 d.P.R. 1199/1971

  Il ricorso è ricevibile in quanto notificato il 25 giugno 2025, nel termine di centoventi giorni, prescritto dall’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971, dalla data di notifica del provvedimento impugnato, avvenuta il 27 febbraio 2025.

  Il ricorso straordinario è tempestivo quando notificato entro 120 giorni dalla notificazione del provvedimento impugnato; nel caso concreto il termine è stato rispettato.

• artt. 3 e 10-bis l. 241/1990

  È stata, così, pienamente rispettata la funzione propria dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, consistente nel consentire all’istante di conoscere anticipatamente le ragioni che si oppongono all’accoglimento della domanda e di introdurre nel procedimento elementi fattuali o giuridici potenzialmente idonei a orientare in senso diverso la determinazione finale.

  Il preavviso di rigetto assolve la funzione partecipativa quando anticipa le ragioni ostative e consente all’interessato di presentare elementi potenzialmente rilevanti. Nel caso concreto, il preavviso e gli atti richiamati esponevano i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche del diniego, senza che fosse necessaria una diversa conclusione per il solo fatto che le osservazioni non fossero state accolte.

• art. 15, lett. a), l.r. Sicilia 12 giugno 1976, n. 78

  Tale inerzia, della quale si è comunque giovato il ricorrente, non può certamente radicare alcun affidamento di carattere legittimo in capo a chi ha commesso l’abuso, a maggior ragione nel caso in esame, nel quale l’immobile ricade all’interno della fascia assoggettata al vincolo di inedificabilità assoluta previsto dall’art. 15, lett. a), della legge regionale siciliana 12 giugno 1976, n. 78.

  Il vincolo di inedificabilità assoluta esclude che l’inerzia dell’amministrazione possa fondare un legittimo affidamento sulla conservazione dell’abuso; il tempo trascorso non rende legittima un’edificazione priva di titolo.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  Le categorie dei titoli edilizi individuano il regime procedimentale ordinariamente richiesto per ciascun intervento, ma non costituiscono strumenti di deroga alle disposizioni che conformano l’edificabilità dell’area.

  La riconducibilità astratta di un’opera all’edilizia libera o a un regime semplificato non esonera dal rispetto delle prescrizioni edilizie, paesaggistiche e vincolistiche applicabili all’area.

• art. 3, comma 1, lett. m), l.r. Sicilia n. 16/2016

  La qualificazione astratta di un intervento come attività edilizia libera o come opera soggetta a CILA non comporta, in ogni caso, che esso possa essere realizzato in contrasto con la disciplina edilizia, paesaggistica e vincolistica applicabile.

  Anche quando l’intervento è ricondotto all’attività edilizia libera, la semplificazione del titolo non consente di superare la disciplina sostanziale e i vincoli che conformano l’edificabilità.

• art. 20 l.r. Sicilia n. 4/2003

  Le categorie dei titoli edilizi individuano il regime procedimentale ordinariamente richiesto per ciascun intervento, ma non costituiscono strumenti di deroga alle disposizioni che conformano l’edificabilità dell’area.

  La disciplina invocata per il regime semplificato non autorizza interventi contrari ai vincoli e alle prescrizioni di edificabilità applicabili.

• art. 31 l. 47/1985

  La proprietaria ha presentato per il suddetto immobile domanda di sanatoria, ex art. 31 legge n. 47 del 1985, acquisita al protocollo del Comune di Palma di Montechiaro col n. 588 del 2 maggio 1986, provvedendo all’integrale pagamento dell’oblazione e degli oneri di urbanizzazione dovuti.

  La disposizione è richiamata quale base della domanda di condono presentata nel 1986; il parere considera poi decisivo che tale domanda sia stata respinta e che il diniego non sia stato impugnato, senza riaprire in questa sede la relativa vicenda.

• art. 55 codice della navigazione

  In tale comunicazione si legge: «[v]isti i verbali di sopralluogo prot. n°31941 del 08.10.2024 e prot. n°31941 del 09.10.2024 per l’accertamento di presunta violazione urbanistico-edilizia eseguiti dall’Ufficio Tecnico con il supporto del personale della Stazione Locale di Carabinieri, dai quali si evince che l’immobile e l’area di corte del fabbricato ricadono all’interno della fascia di rispetto di m. 150, di inedificabilità assoluta, dalla battigia (ex art. 15 della L.R. 78/76) e della fascia di rispetto di m. 30 dal confine Demaniale Marittimo (ex art. 55 C.N.); Vista la copia dell’Ordinanza di Demolizione di opere abusive n°140 del 17.10.2024; Visto il Diniego di Concessione Edilizia in Sanatoria, nº53 del 14.01.2025; Considerato che il fabbricato, allo stato attuale, non è in possesso di titoli che certificano lo stato legittimo e la regolarità edilizia».

  La fascia di rispetto di 30 metri dal confine demaniale marittimo è riportata tra i presupposti di fatto del preavviso di rigetto. Il parere non sviluppa un’autonoma interpretazione dell’art. 55 del codice della navigazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nel caso che ne occupa, il provvedimento impugnato, letto congiuntamente al preavviso di rigetto e agli atti espressamente richiamati, consente di individuare sia i fatti accertati sia le disposizioni ritenute ostative all’accoglimento dell’istanza.

  La motivazione del provvedimento conclusivo può essere valutata insieme al preavviso di rigetto e agli atti espressamente richiamati quando questi rendono individuabili i fatti accertati e le disposizioni ostative.

Massime di principio

• Nel procedimento avviato su istanza, la funzione partecipativa del preavviso di rigetto è assolta quando l’amministrazione comunica in modo puntuale i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche ostative, consentendo all’interessato di presentare osservazioni; la valutazione del diniego può considerare congiuntamente il preavviso e gli atti espressamente richiamati.
• Il mero decorso del tempo e l’inerzia dell’amministrazione non trasformano un’opera edilizia priva di titolo in un’opera legittima e non fondano, di per sé, un affidamento tutelabile alla sua conservazione, soprattutto in presenza di un vincolo di inedificabilità assoluta.
• La qualificazione di un intervento come edilizia libera o soggetto a CILA riguarda il regime procedimentale e non deroga alle prescrizioni sostanziali che conformano l’edificabilità dell’area, comprese quelle paesaggistiche e vincolistiche.
• Gli interventi di completamento o ampliamento realizzati su un immobile abusivo, in particolare dopo il rigetto non impugnato della domanda di condono, non possono essere autonomamente legittimati facendo leva sul regime edilizio semplificato applicabile in astratto alle singole lavorazioni.

Come è indicizzato